還有一個(gè)因素使少數(shù)服從多數(shù)的原則受到更大影響,那就是投票率。1979年撒切爾夫人以43.9%的選票當(dāng)選,當(dāng)年的投票率是76%,也就是說她只得到了全體選民中33.3%(約1/3)的支持。這個(gè)比例已經(jīng)很高了,多數(shù)大選結(jié)果還達(dá)不到這個(gè)數(shù)字。所以,表面上看英國選舉制度似乎很“完美”,但操作中卻背離“民主原則”,英國政府經(jīng)常建立在“少數(shù)”的基礎(chǔ)上。我們?cè)诶斫庥x舉制度時(shí),不能只停留在文本上,而要看其實(shí)際效果——聽起來完美的東西,做起來會(huì)走樣。
三、政黨政治
通過大選產(chǎn)生“多數(shù)黨”,多數(shù)黨組成政府,現(xiàn)代英國的政治運(yùn)作完全建立在大選的基礎(chǔ)上,沒有大選,英國政治機(jī)器就不運(yùn)轉(zhuǎn)了。但候選人如何產(chǎn)生?從理論上說,任何人都可以出面競(jìng)選,爭(zhēng)奪下院席位。但這種情況在18世紀(jì)還有可能出現(xiàn),19世紀(jì)中期以后就越來越做不到了,原因在于政黨政治?,F(xiàn)代英國選舉是政黨選舉,政黨在選舉中發(fā)揮了最主要的作用,任何人參選都必須得到某個(gè)政黨的支持,沒有政黨支持,“競(jìng)選”只是開玩笑?,F(xiàn)代政黨制度的基本要素是政黨推出候選人,并使用種種技巧保證他們當(dāng)選議員,在大選中拿到“多數(shù)”并組建政府,達(dá)到掌權(quán)的目的。所以,第一步就是推舉候選人。
20世紀(jì)以后,幾乎沒有人能夠以獨(dú)立候選人的資格當(dāng)選議員了,原因很簡(jiǎn)單:選舉需要復(fù)雜的政治技巧,需要很多的組織工作、輿論宣傳、群眾動(dòng)員等,還要有無數(shù)在幕前幕后操作的、看得見和看不見的、能說出來和不能說出來的行為與安排;要挨家挨戶拉票、籌集經(jīng)費(fèi)、登廣告、上電視、安排演說、組織宴會(huì)、召開群眾集會(huì)等。所有這些都需要一個(gè)班子來運(yùn)作,這個(gè)班子就是政黨,操辦者是黨的地方組織。每一個(gè)選區(qū)都有黨的地方組織,競(jìng)選工作都是在幕后進(jìn)行的,所以候選人如果真的想當(dāng)選,就必須依靠政黨,這就是政黨政治的關(guān)鍵。
因此,所有候選人都必須是由政黨提名,而任何黨都不會(huì)提名那些不屬于自己、不接受黨的理念、與黨離心離德的人參加競(jìng)選,這是顯而易見的道理。于是,除了因“領(lǐng)先者獲勝”而使選舉在運(yùn)作中背離“少數(shù)服從多數(shù)”外,由于政黨政治的原因,“多數(shù)”就更加要服從“少數(shù)”,因?yàn)橥婆e候選人的黨的地方組織,只是很少一些人組成。選民沒有選擇的自主性,只能被動(dòng)接受,在不同政黨推出的候選人當(dāng)中挑出一個(gè),或者根本不投票。在20世紀(jì),主要政黨之間在社會(huì)基礎(chǔ)和理論綱領(lǐng)上差距一般都很小,投票只是從不同的政黨那里選一個(gè)比較順眼的禮包而已。
四、政府運(yùn)作
一個(gè)黨在大選中取得“多數(shù)”,組織政府,黨的領(lǐng)袖成為首相,這個(gè)黨就成了執(zhí)政黨。政府必須得到議會(huì)(其實(shí)是下院)多數(shù)的支持才能執(zhí)政,一旦丟失多數(shù),它就要下臺(tái)。所以,政黨政治有一個(gè)前提,就是牢牢控制議會(huì)多數(shù)。前面已經(jīng)提到,多數(shù)議員必定屬于執(zhí)政黨,他們是在這個(gè)黨的支持和幫助下獲得競(jìng)選勝利的,因此必須接受它的領(lǐng)導(dǎo),服從它的指揮,為黨效勞。黨對(duì)議員的控制非常嚴(yán)格,無論執(zhí)政黨還是在野黨,對(duì)本黨議員都有嚴(yán)格的紀(jì)律約束。這對(duì)執(zhí)政黨來說尤為重要,因?yàn)殛P(guān)系到本黨能不能執(zhí)政、能不能保住議會(huì)多數(shù)。一旦有議員不服從領(lǐng)導(dǎo),就可能使本黨丟失議會(huì)多數(shù),并且下臺(tái)。
為執(zhí)行黨的紀(jì)律,英國所有政黨都在議會(huì)設(shè)有黨團(tuán),黨團(tuán)設(shè)“黨監(jiān)”,負(fù)責(zé)執(zhí)行紀(jì)律,對(duì)本黨議員進(jìn)行管束。“黨監(jiān)”(whip)這個(gè)英文詞直譯“鞭子”,因此“黨監(jiān)”就是“黨鞭”。一旦出現(xiàn)不服從紀(jì)律、破壞紀(jì)律的情況,黨就會(huì)對(duì)有關(guān)議員進(jìn)行處罰,嚴(yán)重的會(huì)被開除黨籍,這就意味著議員的政治生命可能結(jié)束了,因?yàn)殡x開政黨就沒有辦法競(jìng)選。因此,凡是碰到重大問題,特別是兩黨分歧嚴(yán)重的時(shí)候,表決前各黨的黨監(jiān)都會(huì)通報(bào)黨的立場(chǎng),要求本黨議員按照黨的指示投票。有時(shí)還會(huì)發(fā)生住院的議員被抬上擔(dān)架去投票的情況。
這就出現(xiàn)另外一個(gè)原則性問題:從理論上說,議會(huì)民主制要求議會(huì)制定法律,政府負(fù)責(zé)執(zhí)行,議會(huì)是選出來的,政府只是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。可是在運(yùn)作過程中這個(gè)原則又被翻轉(zhuǎn)了,原因是大選產(chǎn)生“多數(shù)黨”,這個(gè)黨控制著下院多數(shù),并且組成政府。政府可以在下院提出任何議案,并要求本黨議員服從黨的指令,保證議案在下院通過。而上院在20世紀(jì)已失去實(shí)權(quán)。因此只要法案在下院通過,它就成為國家的法律,政府必須執(zhí)行。于是事情就變得很有趣了:法案是政府制定的,拿到議會(huì)轉(zhuǎn)一個(gè)圈,變成了政府需要的法律,再由它自己去執(zhí)行。在這個(gè)過程中政黨是關(guān)鍵,所謂的政黨政治就是這個(gè)意思??墒?,經(jīng)過這樣一種復(fù)雜的運(yùn)作,最后的結(jié)果變成了:不是政府服從議會(huì),而是議會(huì)服從政府,議會(huì)民主的又一個(gè)原則被翻轉(zhuǎn)了。
政府的核心人物是首相。首相既是執(zhí)政黨的領(lǐng)袖,又是政府首腦,所以大權(quán)在握,是政治運(yùn)作的關(guān)鍵人物。20世紀(jì)中葉以后首相的地位越來越突出,英國有這么一個(gè)說法:專制時(shí)期,政府是國王的政府;光榮革命以后,政府是議會(huì)的政府;20世紀(jì)的政府成為首相大人的政府了——這就是當(dāng)代英國政治的寫照。
從以上分析可以看出:對(duì)西方國家的政治制度,不可只看它怎么說,更要看它怎么做,運(yùn)作比字句更重要,只有了解實(shí)際的運(yùn)作過程,才能有真正深刻的理解。
(作者:北京大學(xué)歷史系教授,中國英國史研究會(huì)會(huì)長)