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中國(guó)的兩種前途(3)

六、政府自身的改革是推進(jìn)政治改革的關(guān)鍵

中國(guó)整體改革能否順利推進(jìn),關(guān)鍵在于政府自身。目前的問(wèn)題是政府支配資源的權(quán)力太大,下一步改革必須要?jiǎng)澢宄褪袌?chǎng)的邊界。必須把直接控制經(jīng)濟(jì)的全能型政府改造為提供公共服務(wù)的服務(wù)型政府,并將各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和官員置于民眾的監(jiān)督之下。

既然改革的焦點(diǎn)在于政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用,無(wú)論是經(jīng)濟(jì)改革還是政治改革,核心的問(wèn)題都是政府自身的改革。由于這一改革將會(huì)觸動(dòng)政府和官員的權(quán)力和利益,它就不可避免地面臨很大的阻力和障礙。這樣,改革要取得突破,就不但需要領(lǐng)導(dǎo)人具有遠(yuǎn)大的目光和很高的政治智慧,還需要大眾的積極參與和監(jiān)督。只有這樣,才能打破特殊既得利益集團(tuán)的阻礙和干擾,推進(jìn)從所謂威權(quán)發(fā)展模式向民主發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。

政府改革的目標(biāo)應(yīng)該是建立"有限政府"和"有效政府"。所謂有限政府,是和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的全能政府(無(wú)限政府)相反的政府形態(tài)。從經(jīng)濟(jì)方面看,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能范圍是有限的,它所掌握的資源限于與公共物品的提供有關(guān)的資源,而不能任意擴(kuò)張。稀缺資源的基本配置者的角色應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)去擔(dān)當(dāng)。所謂有效政府,則是政府應(yīng)當(dāng)在納稅人的監(jiān)督之下,改善政府的管理,杜絕貪污和浪費(fèi),做到低成本、高效率地為公眾提供服務(wù)。

一個(gè)好的政府,就是一個(gè)既能謹(jǐn)守自己的職責(zé),又能為民眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的政府。要達(dá)到這樣的目標(biāo),顯然需要經(jīng)過(guò)艱苦的努力。從當(dāng)前看,政府改革迫切需要解決的有以下幾個(gè)問(wèn)題:

第一,確保公民的基本權(quán)利不受侵犯?!吨腥A人民共和國(guó)憲法》和中國(guó)政府簽署的《世界人權(quán)公約》對(duì)人的基本權(quán)利有明確的規(guī)定。人民群眾的這些基本權(quán)利,包括言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行示威、宗教信仰等自由,人身權(quán)利以及選舉和被選舉的權(quán)利必須得到切實(shí)的保障,不受任何侵犯。

公民對(duì)政府公務(wù)活動(dòng)的知情權(quán),也是一項(xiàng)基本的人權(quán)。因此,現(xiàn)代國(guó)家都有信息公開(kāi)、"陽(yáng)光政府"的立法。除了由于涉及國(guó)家安全并經(jīng)法定程序得到豁免的公共信息,都要公之于眾。只有建立起信息透明的制度,公民才能行使自己當(dāng)家作主的權(quán)利,政府和政府官員才能置于公眾的監(jiān)督之下。所以,在報(bào)刊雜志、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等大眾傳播媒介異常發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)中,各級(jí)政府必須支持而不是限制公民行使《憲法》賦予自己的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),把它作為自己的一項(xiàng)基本職責(zé)。

第二,政府要嚴(yán)格遵守憲法和法律,實(shí)現(xiàn)依法行政。在目前的中國(guó),各級(jí)政府在配置土地、資金等資源方面擁有過(guò)大的權(quán)力,對(duì)政府活動(dòng)邊界又往往不夠明確,這樣就使官員掌握過(guò)大的自由裁量權(quán)和尋租機(jī)會(huì)。針對(duì)這種情況,必須在削減各級(jí)政府支配經(jīng)濟(jì)資源權(quán)力的同時(shí),切實(shí)保證所有政府官員在執(zhí)行自己的職能時(shí)嚴(yán)格遵紀(jì)守法,防止他們以國(guó)家的名義侵犯公民的基本權(quán)益。近年來(lái),全國(guó)人民代表大會(huì)和國(guó)務(wù)院制定了一系列限制政府行政權(quán)力的法律法規(guī),現(xiàn)在的問(wèn)題是如何保證這些法律法規(guī)得到切實(shí)的執(zhí)行。

在依法行政問(wèn)題上,作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨起著重要的作用。正如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》所規(guī)定的:"黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)",黨員必須"模范遵守國(guó)家的法律和法規(guī)"。

第三,培育公民社會(huì),提升社會(huì)的自組織能力?,F(xiàn)代社會(huì)利益多元,社會(huì)活動(dòng)五彩繽紛,公共事務(wù)不能僅僅靠黨政機(jī)關(guān)和行政官員來(lái)處理,還要發(fā)展民間社會(huì),廣泛實(shí)行各種社群的自治。然而,傳統(tǒng)的"大政府、小社會(huì)"體制的一個(gè)重要特點(diǎn),就是國(guó)家權(quán)力的充分?jǐn)U張和民間社會(huì)活動(dòng)空間的盡量壓縮,因此在1956年實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義改造,特別是1958年實(shí)現(xiàn)"政社合一"的人民公社化以后,除了獨(dú)立性岌岌可危的家庭,其他的社群組織都已不復(fù)存在。整個(gè)社會(huì)的三百六十行,不論屬于什么行業(yè)或領(lǐng)域,都被整合到一個(gè)以官職為本位的統(tǒng)一單調(diào)的行政科層體系中去。

這是一種缺乏生機(jī)與活力的"纖維化的硬結(jié)",或者叫作"沒(méi)有社會(huì)的國(guó)家"。如果政府領(lǐng)導(dǎo)作出決策和下達(dá)命令,這種組織體系可以運(yùn)用國(guó)家的權(quán)威動(dòng)員一切能夠調(diào)動(dòng)的資源去實(shí)現(xiàn)特定的國(guó)家目標(biāo)。但是,這樣的體系有一個(gè)致命的弱點(diǎn),就是社群缺乏自組織能力,遇事只能依賴于政府官員的命令,任何非國(guó)家規(guī)定的項(xiàng)目或未經(jīng)官員允許的活動(dòng)都只能停頓下來(lái),或者舉步維艱。在一個(gè)人民當(dāng)家做主的國(guó)家中,必須提高民間社會(huì)的自組織能力,放手讓社群組織自行處理各種各樣的公共事務(wù)。只有這樣,才有可能真正出現(xiàn)豐富多彩的社會(huì)生活和生動(dòng)活潑的政治局面,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的全面繁榮。

七、法治是政治體制改革的突破口

在我看來(lái),政治體制改革包含三方面的內(nèi)容,這就是:建立法治,推進(jìn)民主和實(shí)施憲政。它們?nèi)呤蔷o密聯(lián)系,甚至是相互界定的。但在推進(jìn)方式上,又可以是循序漸進(jìn)、不同時(shí)期有所側(cè)重的。從世界各國(guó)實(shí)施憲政民主的經(jīng)驗(yàn)看,從法治入手是最容易取得成效的。與此同時(shí),實(shí)行法治是現(xiàn)代市場(chǎng)制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提,市場(chǎng)化改革對(duì)建立法治的要求十分迫切。

中國(guó)市場(chǎng)已經(jīng)從以人格化交換為主的"熟人市場(chǎng)"發(fā)展為以非人格化交換為主的"生人市場(chǎng)",雙邊和多邊聲譽(yù)與懲罰機(jī)制難以發(fā)揮作用,需要建立一個(gè)以正式法庭為主的第三方執(zhí)法體系來(lái)保證合同的實(shí)施。

可是,由于這一體系極不完善,"司法地方化"成為合同執(zhí)行的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。在世界銀行(行情專區(qū))編制的各國(guó)法治指數(shù)排名中,中國(guó)的得分一直偏低,況且還從1998年的52.4分降到2004年的40.6分。在這樣的環(huán)境下,企業(yè)家不能依靠正當(dāng)途徑保護(hù)自己的權(quán)益。他們中的一些人往往采取不正當(dāng)?shù)氖侄闻c相關(guān)政府官員相勾結(jié),以便獲取權(quán)力對(duì)自己的蔭庇和自己的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

為了建立法治,需要在以下三方面加強(qiáng)工作。

第一,要在全體公民特別是各級(jí)官員中樹(shù)立法治觀念。法治觀念是當(dāng)代先進(jìn)政治文化的一個(gè)重要組成部分,是現(xiàn)代社會(huì)核心價(jià)值的一項(xiàng)重要內(nèi)容。它不僅與中國(guó)"君權(quán)高于一切"、"普天之下,莫非王土"一類傳統(tǒng)的專制皇權(quán)思想相對(duì)立,也與"專政是不受任何法律約束的政權(quán)"一類自稱的"革命意識(shí)形態(tài)"有根本原則的區(qū)別。

它要求樹(shù)立法律至高無(wú)上的地位,而一切組織和個(gè)人,包括執(zhí)政黨和執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)成員,都必須和只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng),而不能凌駕于法律之上。在這方面, 

完全有必要進(jìn)行"一次比較徹底的思想啟蒙運(yùn)動(dòng),以解除意識(shí)形態(tài)的束縛,真正建立起現(xiàn)代核心價(jià)值觀"。

第二,建立符合公認(rèn)的基本正義的法律體系。首先,法律和行政機(jī)構(gòu)的政令都必須符合憲法。憲法的主要內(nèi)容和功能則是進(jìn)行權(quán)力的配置:它一方面要確立公民的基本權(quán)利,保證這些權(quán)利不受侵犯;另一方面要?jiǎng)澏ㄕ臋?quán)限范圍,防止政府侵犯公民權(quán)利。其次,在法治的條件下,法律必須具有透明性。

透明性有以下的基本要求:一是立法過(guò)程要有公眾的廣泛參與,二是法律要為公眾所周知。按照現(xiàn)代法治觀念,不為公眾所周知的法律,是不生效的法律?,F(xiàn)在有些政府官員無(wú)視人民的知情權(quán),把反映公共事務(wù)處理過(guò)程并與民眾切身利益密切相關(guān)的法律和行政法規(guī)當(dāng)作黨政機(jī)關(guān)的"內(nèi)部文件",并加以"保密",或者在公眾不知情的情況下,在政府內(nèi)部尋求處理的辦法。

在這種情況下,不法官員很容易上下其手,枉法害民。再次,法律應(yīng)當(dāng)適用于全社會(huì)的一切行為主體,保持穩(wěn)定和不追溯既往,這樣才能使公民對(duì)自己行為的法律后果有穩(wěn)定的預(yù)期,從而安心發(fā)展自己的事業(yè)。否則行為主體就無(wú)法主宰自己的命運(yùn),而只能靠找關(guān)系、送賄賂等辦法央求具有很大自由裁量權(quán)的官員幫忙開(kāi)特例,才能辦成自己的事情。

第三,實(shí)現(xiàn)法官的獨(dú)立審判和公正執(zhí)法。獨(dú)立審判和公正執(zhí)法是建立法治的一項(xiàng)基本要求,而司法人員的腐敗和行政干預(yù)是實(shí)現(xiàn)這一基本要求的主要障礙。為了消除這種障礙,除了完善制度,主要要靠提高法官的素質(zhì)和加強(qiáng)人民群眾的監(jiān)督。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨,也要通過(guò)自己的黨員干部對(duì)黨組織嚴(yán)格遵紀(jì)守法和司法工作的合憲性和合規(guī)性起監(jiān)督保證作用。但是,這種監(jiān)督保證作用只針對(duì)人員任命和審判程序的公正性,而不是直接任命官員、干預(yù)具體案件的審判和決定審判結(jié)果。

八、防止極端思潮撕裂社會(huì)

當(dāng)前,有兩種極端趨勢(shì)值得特別警惕。

一種是擴(kuò)大尋租基礎(chǔ)的趨勢(shì)。在21世紀(jì)的城市化過(guò)程中,出現(xiàn)了一個(gè)新的尋租空間即各級(jí)政府壟斷土地資源,用以生財(cái)。據(jù)農(nóng)口專家估計(jì),通過(guò)出售從農(nóng)民征用來(lái)的土地,各級(jí)政府能夠拿到的土地差價(jià)總額高達(dá)20萬(wàn)~35萬(wàn)億元,這么大規(guī)模的財(cái)富被各級(jí)政府官員控制,可見(jiàn)尋租空間有多大。所以跟土地有關(guān)的腐敗官員可以說(shuō)是前仆后繼。

另一個(gè)是貧富差別拉大的趨勢(shì)。中國(guó)目前的基尼系數(shù),大致在0.5左右,貧富懸殊的程度已經(jīng)居于世界前列。

這兩個(gè)問(wèn)題愈演愈烈還不是最可怕的。如果能夠認(rèn)真、理性地討論,當(dāng)前中國(guó)面臨的社會(huì)問(wèn)題應(yīng)該是能夠找到適當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法的,不會(huì)沒(méi)有出路。

但是現(xiàn)在的問(wèn)題是,除了那些靠權(quán)力尋租的特殊既得利益者頑強(qiáng)地固守他們的陣地,甚至還要擴(kuò)大他們的特權(quán)外,有些人采取另一種極端的立場(chǎng),認(rèn)為問(wèn)題的癥結(jié)并不是政府支配資源和干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)權(quán)力太大,反而認(rèn)為是市場(chǎng)放得太開(kāi),政府管得不夠,還不夠強(qiáng)大有力,因而要求用強(qiáng)化政府權(quán)力的辦法去解決矛盾。

他們極力要使人們相信,目前中國(guó)遇到的種種問(wèn)題,從分配不公到看病貴、上學(xué)難,甚至國(guó)有資產(chǎn)流失,都是市場(chǎng)化改革造成的。他們給出的解決方案是:擴(kuò)張政府的權(quán)力,加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù),在重要的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中實(shí)行"再國(guó)有化"和"再集體化",甚至要求重舉"無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命"的旗幟,"再來(lái)一次無(wú)產(chǎn)階級(jí)文化大革命",實(shí)現(xiàn)"對(duì)黨內(nèi)外資產(chǎn)階級(jí)的全面專政"。

其實(shí),目前社會(huì)上存在的種種丑惡現(xiàn)象,從根本上說(shuō)是緣于經(jīng)濟(jì)改革沒(méi)有完全到位、政治改革嚴(yán)重滯后、行政權(quán)力變本加厲地壓制和干預(yù)民間經(jīng)濟(jì)活動(dòng),造成廣泛的尋租活動(dòng)基礎(chǔ)的結(jié)果。大眾對(duì)這些丑惡現(xiàn)象的不滿,正可以成為推動(dòng)改革繼續(xù)前行、填平陷阱、掃除腐敗的重要?jiǎng)恿ΑH欢?,如果?tīng)任改革開(kāi)放前舊路線和舊體制的支持者利用這種情勢(shì)蒙蔽和誤導(dǎo)大眾,把反對(duì)的目標(biāo)從進(jìn)行權(quán)力尋租的特殊既得利益者轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)化改革的一般受益者--企業(yè)家、專業(yè)人員等的身上,也可以把大眾引向歧途。

古今中外的歷史證明,不論是"左"的極端主義還是"右"的極端主義,都會(huì)給社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難。中國(guó)改革雖然取得了顯著成績(jī),但是,離建成富裕、民主、文明國(guó)家的目標(biāo)還有很長(zhǎng)的路要走。特別是近年來(lái)由于一些重要經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域的改革遲滯,一些社會(huì)矛盾變得尖銳起來(lái)。人們由于社會(huì)背景和價(jià)值觀上的差異,往往對(duì)這些矛盾的由來(lái)作出不同的解讀,提出不同的解決之策。

他們之間的分歧,完全可以通過(guò)自由和切實(shí)的討論來(lái)求同存異和尋求共贏的解決方案。在這種社會(huì)矛盾凸顯、不同政治訴求之間的爭(zhēng)辯趨于激化的時(shí)刻,如何正本清源,重聚改革共識(shí),防止各種極端思潮撕裂社會(huì),避免"不走到絕路絕不回頭"的歷史陷阱,就成為關(guān)系民族命運(yùn)的大問(wèn)題。

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[責(zé)任編輯:楊昀赟]
標(biāo)簽: 中國(guó)   前途