當前公共治理中“第三方”面臨的三大風險

經(jīng)過三十多年的改革開放積淀，我國“全能主義”國家的治理模式已經(jīng)不復存在，政府、市場和社會三大領(lǐng)域初步形成，執(zhí)政黨、政府、市場、社會力量各自發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上形成公共治理的合力來推進國家發(fā)展，已經(jīng)開始成為新的目標圖景。在這個過程中，大量的“第三方”得以生發(fā)、成長和壯大。隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變和政府改革的縱向深入、社會主義統(tǒng)一市場的逐步建立和細分、社會自組織的日益發(fā)展壯大，公民素質(zhì)和參與能力的大幅提升，對既有的“第三方”進行梳理，辨析其參與公共治理的利弊與風險，探尋“第三方”在公共治理中更多地發(fā)揮正能量而非消解性作用的路徑，推動公共治理朝向“善治”優(yōu)化，既有必要也正當時。

首先，“第三方”身份確認的風險問題。從理論上說，黨和政府之外的任何機構(gòu)和個人都可以成為公共治理的主體參與到公共事務的管理當中，但在具體的公共事務管理中，“第三方”身份有個確認問題。從實踐中看，我國組織形態(tài)的“第三方”既包括體制傳承下來的事業(yè)單位和國有企業(yè)，也包括隨著經(jīng)濟體制改革而生發(fā)出來的市場組織和社會組織。隨著社會公眾對公共產(chǎn)品、公共服務和社會管理需求從領(lǐng)域到質(zhì)量的全方位拓展，隨著公民權(quán)利意識和參與意識的大幅提升，隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)帶來的信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)和溝通的即時性和便捷性，公共治理所蘊含的公共價值理應受到更多的重視，其中，公益導向尤為重要。這也就意味著“第三方”無論其組織屬性如何，在參與公共治理的過程中都需要關(guān)注公共利益導向。盡管不少“第三方”是以其技術(shù)性和專業(yè)性服務為特點，與公共利益導向并沒有明顯的直接相關(guān)性，但在政權(quán)既定情況下，公共治理所涵蓋的領(lǐng)域主要集中在公共產(chǎn)品、公共服務、社會管理和與公眾利益相關(guān)的公共政策領(lǐng)域，這些領(lǐng)域本身就具有公共利益導向的約束性。因此，“第三方”的參與構(gòu)成這些領(lǐng)域公共事務管理鏈條不可或缺的環(huán)節(jié)，其參與行為自然帶來公共效應。如前文所述，“第三方”的范圍依賴于具體的情境，在我國，從歷時性看，“第三方”的范圍有著一個從事業(yè)單位、國有企業(yè)、官辦社會組織向民營企業(yè)和民間生發(fā)的社會組織擴展的軌跡。從共時性看，事業(yè)單位、國有企業(yè)、官辦社會組織、民營企業(yè)和民間社會組織因與黨和政府占據(jù)優(yōu)勢主導地位的體制同質(zhì)性的疏密而在參與過程中呈現(xiàn)出明顯的差異，即從總體上，民辦的機構(gòu)往往處于公共治理參與的弱勢地位。這與黨和政府機構(gòu)對公共治理公共性即參與性的主觀認知有關(guān)，與我國黨和政府管理公共事務的慣常行為方式有關(guān)，也與制度體系對參與體系的規(guī)定有關(guān)。于是，實踐中“第三方”作為公共治理主體的范圍就時緊時松，并因此存在著兩大風險：第一，確定“第三方”的自由裁量權(quán)過大的隨意性風險。哪些機構(gòu)和人士可以成為“第三方”，并不取決于業(yè)界公認的專業(yè)性、技術(shù)性和權(quán)威性，而取決于政府具體領(lǐng)導人的主觀意向。第二，“第三方”身份競爭的機會非公平性。事業(yè)單位、國有企業(yè)、官辦社會組織相較于沒有官方背景的機構(gòu)與黨和政府具有同構(gòu)性，在參與中具有“自己人”的體制性競爭優(yōu)勢，從而使沒有官方背景的機構(gòu)在原初機會上就喪失了參與的平等性。這兩大風險形成了政府作為公共治理結(jié)構(gòu)中的主導者對民間機構(gòu)的排斥。近年來，一些地方政府為響應社會管理創(chuàng)新要求而由政府設立社會組織，然后又將購買服務項目通過非競爭性招標轉(zhuǎn)給這樣的社會組織，這種行為實則是兩大風險的表現(xiàn)形式之一。要消解這兩大風險，從根本上說，還是需要從配置和使用層面推動權(quán)力的制度性制衡，進而適當壓縮政府自由裁量權(quán)的空間，推動政治體系更加開放，但這是一個長期的艱巨任務。從當下的可行路徑看，一是需要在梳理既有政府信息公開的實踐經(jīng)驗與不足的基礎(chǔ)上將信息引向深入，擴大為公共信息公開，使黨、政府、事業(yè)單位、國有企業(yè)和公益性社會組織的信息披露均納入其中，接受社會公眾的監(jiān)督，形成對“第三方”界定隨意性的制約。二是在事業(yè)單位按照“行政的歸行政、市場的歸市場、社會的歸社會”原則進行的改革應與社會組織雙重管理體制改革相銜接，在“第三方”身份競爭中列入利益關(guān)聯(lián)的排除機制，確保“第三方”主體地位確認的公平性。非組織形態(tài)的“第三方”，即社會公眾，無論是公共治理中的利益相關(guān)方還是非利益相關(guān)方，均是不證自明的公共治理的主體，其主體地位主要依賴于既有的權(quán)利保障、信息公開制度和公共表達渠道從文本向現(xiàn)實的落實進程，即既有制度的細化、流程化和多選擇化。