其次，公共治理中的責任落空風險。公共事務的處理事實上是一個調(diào)動各方力量共同實現(xiàn)目標的過程，但在這個合力過程中，不同的主體之間又有著力量的博弈，政府作為決策者、公共服務終極提供者、權(quán)力行使者與“第三方”作為決策建議者、公共服務具體提供者、監(jiān)督者之間的責任是不同的，需要予以界分。其中，政府與組織形態(tài)的“第三方”機構(gòu)之間的責任是可以通過授權(quán)、合同等方式來約定的，但授權(quán)與合同應當在公共利益導向價值基礎(chǔ)上遵循基本的目標共享、權(quán)責一致、費隨事走原則來設(shè)定，否則就容易形成不能追責的情況，導致權(quán)力變相尋租，導致公共利益或公民基本權(quán)利受損。從實踐來看，目前責任落空風險主要體現(xiàn)在政府責任的不可追責帶來的行政相對人基本權(quán)利受損，由此加劇社會對政府的不信任。這主要體現(xiàn)在繁雜的行政審批領(lǐng)域中，行政審批是政府權(quán)責所在，專業(yè)性技術(shù)性較強的審查工作可以委托或購買專業(yè)機構(gòu)的服務，但權(quán)責關(guān)系鏈條有二：其一是行政相對人與行使行政審批的政府部門之間的行政關(guān)系；其二是行使行政審批的政府部門與作為“第三方”的專業(yè)機構(gòu)之間的委托關(guān)系。二者的責任和責任追究體系不同，不能由行政相對人與專業(yè)機構(gòu)之間直接發(fā)生責任關(guān)系，即便在實踐中行政相對人可以與專業(yè)機構(gòu)直接發(fā)生業(yè)務關(guān)系，但應當在行政審批部門和專業(yè)機構(gòu)之間的約定中予以明示且這種明示應當為公眾所知曉，在行政相對人與專業(yè)機構(gòu)直接發(fā)生業(yè)務關(guān)系這種情況下可以視為行政相對人向行政審批部門直接提交了審批材料。在實踐中，一些政府機構(gòu)將專業(yè)性技術(shù)性審查工作轉(zhuǎn)移給“第三方”，但不是通過授權(quán)和合同方式，而是通過一些部門內(nèi)部的規(guī)范性文件，使行政相對人不能直接向政府機構(gòu)遞交材料，而是必須交由政府機構(gòu)指定的“第三方”機構(gòu)審核，并向“第三方”機構(gòu)支付費用，之后，行政相對人才能向政府機構(gòu)遞交經(jīng)“第三方”蓋章之后的材料。例如今年廣州市政協(xié)常委曹志偉繪制的投資項目審批流程“萬里長征圖”中，政府住建部門與建筑圖紙審圖機構(gòu)之間的關(guān)系就是類似這種做法一方面使行政審批部門履行完整審批職責所應承擔的財政開支得以“節(jié)約”，但相關(guān)費用沒有消失，而是由作為行政相對人的建設(shè)單位向?qū)張D機構(gòu)支付了，由此發(fā)生成本的不當轉(zhuǎn)移，而行政相對人的成本增加；另一方面，行政相對人的救濟權(quán)利落空，因為審圖機構(gòu)大多是以營利為目的的公司，對其決定不服不能獲得本應由政府機構(gòu)承擔的審查責任以及與之相關(guān)的行政救濟程序支持。于是，政府的責任和審圖機構(gòu)作為“第三方”的責任雙雙落空，甚至成為不當利益的合謀者——政府部門指定“第三方”，造成“第三方”地位的壟斷，“第三方”獲利，與政府部門中的一些人形成利益輸送鏈條，其成本和后果均由行政相對人承擔，行政相對人在資金和權(quán)利方面雙重受損，而政府責任和“第三方”責任卻均不可追究，最終是少數(shù)人得益而政府公信力受損。對于這種風險，其防范的路徑就在于回歸政府部門、行政相對人、“第三方”機構(gòu)之間的權(quán)責關(guān)系，行政相對人與政府部門發(fā)生權(quán)責關(guān)系，政府部門與第三方機構(gòu)發(fā)生權(quán)責關(guān)系，行政相對人與第三方機構(gòu)之間則不發(fā)生權(quán)責關(guān)系。
在社會公眾作為“第三方”的情況下，政府與社會公眾之間的責任相對復雜，因為社會公眾的指向并不明確，責任落空的風險就更多體現(xiàn)在決策領(lǐng)域：政府決策過程的不透明與集體決策引發(fā)的決策失誤后果由社會公眾買單，相應地，社會公眾由于對決策過程的參與較少，而傾向于將各種問題不論是否應當由自己來解決都推到政府身上，造成公民責任向政府的轉(zhuǎn)移，這種情況就造成政府責任與公民責任的雙落空，造成社會性的不負責任。其防范相對來說也需要長期的努力，一是決策程序的公開，將公眾參與作為決策的必經(jīng)程序，二是政府主動運用既有的制度性渠道和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的拉平效應與社會公眾展開互動，從咨詢應答、投訴問題的解決入手，進而對公共決策議題和議程與社會公眾展開溝通，在政府和社會公眾之間形成良好的互動性政治生態(tài)。
最后，公共治理中“第三方”參與程序不當?shù)娘L險。沒有程序正義就沒有結(jié)果正義，這不僅是司法遵循的原則，也是現(xiàn)代國家治理所遵循的一個重要原則。公共事務的管理盡管是通過具體事務體現(xiàn)出來的，但實質(zhì)上是對人的利益的協(xié)調(diào)管理，因此，公共治理中包括“第三方”在內(nèi)的參與程序是否具有正當性、是否被社會公眾認可，對公共治理的效果具有直接的影響，不僅使政府機構(gòu)具有過大自由裁量權(quán)而帶來權(quán)力的濫用風險，而且?guī)砩鐣娨?ldquo;被選擇性參與”而對政府目的的懷疑乃至不信任。
聽證會受冷落的問題就是第三方參與程序不當引發(fā)的后果。聽證會的程序迄今沒有規(guī)定，行政機關(guān)決策的聽證會也缺乏社會公眾認可的統(tǒng)一程序，這就帶來了聽證會參與者的確定、相關(guān)材料的發(fā)放、議題的設(shè)立、具體聽證過程的流程等不僅無章可循，而且為一些機構(gòu)操縱聽證會留下了廣闊的空間，于是，聽證會具有了完備的形式，卻失去了民心。對于這一風險的防范，無疑需要從規(guī)則入手，使規(guī)則的制定本身就具有開放性、參與性，通過具體而廣泛的討論將各種關(guān)涉公共利益的制度、程序、流程進行優(yōu)化，保障各方利益。
從總體上看，當代的政治生態(tài)已經(jīng)使政治具有了開放性，而開放性必然要求政治—社會領(lǐng)域廣泛的公眾參與，“第三方”作為參與的形式和地位秉持其中立性和參與的價值，還需要從信息公開、權(quán)責平衡、制度細化、程序優(yōu)化等方面對公權(quán)力的配置及其行使形成約束，進而推動公共治理結(jié)構(gòu)中的各種主體形成合力，形成“善治”格局。
The Intricate Public Power Allocation in an Open Society
—Potential Risks Underlying Multi-party Collaborative Governance and Solutions
Chu Songyan
Abstract: With the constant development of social self-organizations, the great enhancement in the quality of citizens and their largely improved ability to participate in self-organizations, it is very necessary to analyze the existing "third party" governance. Risks from "third party" governance involve issues such as identity confirmation, unfulfilled responsibility and improper participation process. To let the "third party" play a neutral and valuable role in public management, there is a need to restrict the allocation and exercise of public power in aspects of information disclosure, power balance, institutional refinement and process optimization. This will promote various parties in public governance to create a synergy in realizing "good governance".
Keywords: public governance, third party, citizen participation, government responsibility, information disclosure
