中國如何陷入這一困境？

包括人口結(jié)構(gòu)在內(nèi)的多個因素造成了中國養(yǎng)老保險體系目前的困境。這些因素包括：

——人口結(jié)構(gòu)的不利因素

中國預(yù)期的人口結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)是上世紀(jì)60年代開始的人口結(jié)構(gòu)變化以及70年代政府推行的政策所導(dǎo)致的。

在上世紀(jì)60年代，由于死亡率大幅下降，出生時的預(yù)期壽命從45歲提高到60歲。其結(jié)果是中國人口的大幅上升。隨后不久，中國的生育率從60年代末的6胎下降到70年代中期的4胎。此后，生育率逐漸下降至2013年的1.6胎，遠(yuǎn)低于大多數(shù)人口統(tǒng)計(jì)學(xué)家認(rèn)為種群更替所需的2.1胎。

上世紀(jì)70年代初，中央政府開始推行“晚、稀、少”政策。通過全國范圍內(nèi)的大規(guī)模公共衛(wèi)生和宣傳項(xiàng)目，政府鼓勵人們晚婚晚育、間隔生育和少生育。現(xiàn)在看來，“晚、稀、少”政策在縮減家庭規(guī)模方面比較成功。

1979年，在鄧小平的領(lǐng)導(dǎo)下，中央政府制定了廣為人知的“計(jì)劃生育”政策。在這一政策下，部分居民（主要是城鎮(zhèn)居民）被正式限制只能生育一胎。這一政策也有例外，尤其是許多農(nóng)村家庭可以生育二胎。后來，即使是在城市，如果夫妻雙方都是“獨(dú)生子女”，也可以生育二胎。與其他因素相比，計(jì)劃生育政策的準(zhǔn)確效果還存在較大的爭議。根據(jù)某些估算，這一政策導(dǎo)致少生了4億人，而另一些估算則認(rèn)為，這一政策僅導(dǎo)致少生了1億人。

——管理過于分散

中國養(yǎng)老保險體系的分散是政策有意選擇的結(jié)果，也具有歷史偶然性。養(yǎng)老保險體系分為幾個子系統(tǒng)（城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險體系和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險體系）是合理的政策選擇造成的。

在上世紀(jì)90年代，無論是從經(jīng)濟(jì)還是行政的角度，要將城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的覆蓋范圍擴(kuò)大到農(nóng)村是非常困難的。例如，28%的強(qiáng)制繳費(fèi)對農(nóng)民來說是完全無法承擔(dān)的。相反，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的分散管理，即各省市自己管理養(yǎng)老保險，主要是歷史原因造成的。在1997年改革以前，大多數(shù)養(yǎng)老保險由國企在地方管理。在很大程度上，1997年底的養(yǎng)老保險改革旨在覆蓋這些國企職工，包括下崗職工和在民營企業(yè)工作的職工。因此，把養(yǎng)老保險統(tǒng)籌放在地方對中央政府來說是影響和負(fù)擔(dān)最小的決定。但是，當(dāng)上世紀(jì)90年代初建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的時候，中國國內(nèi)的人口流動趨勢才剛剛開始加速。因此，當(dāng)時對省際和省內(nèi)人口流動的影響沒有引起足夠的重視。無論如何，中央政府已經(jīng)決定加快農(nóng)村向城市的人口流動，

不過，由于沒有決定進(jìn)行戶口改革，這加劇了分散的養(yǎng)老保險體系對勞動力流動的制約。

——資金不足

根據(jù)1997年以前的養(yǎng)老保險體系，國企職工不用繳納任何費(fèi)用就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金。這種養(yǎng)老保險是所謂“鐵飯碗”的組成部分，在這一體制下，國企職工可以享受穩(wěn)定的工作和豐厚的福利。1997年的改革實(shí)行了新老劃斷，當(dāng)時已經(jīng)退休的人員可以按原計(jì)劃領(lǐng)取養(yǎng)老金；1997年以后退休的人員可獲得一部分原來的養(yǎng)老金，但其余的部分要按新計(jì)劃領(lǐng)取。

1997年的改革把這些“歷史遺留的養(yǎng)老保險”納入了新建立的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系。管理養(yǎng)老保險的地方政府必須用目前單位繳納的費(fèi)用（社會統(tǒng)籌繳費(fèi)）來支付歷史遺留的養(yǎng)老金（以及任何其他的應(yīng)付養(yǎng)老金）。但是，在大多數(shù)情況下，參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的職工太少，單位的繳費(fèi)無法完全覆蓋現(xiàn)有的歷史遺留養(yǎng)老金。與此同時，地方政府面臨各個方面的財(cái)政壓力。因此，許多地方政府決定將個人賬戶里的職工繳費(fèi)用來支付目前退休人員的養(yǎng)老金。

這在政治上是個權(quán)宜之計(jì)，但是，地方政府的這一決策讓城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系對許多單位和職工失去了吸引力。單位和職工要向城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系繳納工資的28%，而這些繳費(fèi)的大部分都被用于支付歷史遺留的養(yǎng)老金。作為交換條件，地方政府未來承諾的養(yǎng)老金數(shù)額相對較低，而這根本沒有資金保障。

實(shí)際上，目前的單位和職工要為兩個養(yǎng)老保險繳費(fèi)：他們自己的養(yǎng)老保險和歷史遺留退休人員的養(yǎng)老保險。因此，許多職工和單位都試圖通過低報工資等方式來逃避或減少參與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系。這一行為在小企業(yè)或個體戶中尤為明顯，原因是它們的收入有限。但是，這一行為會造成惡性循環(huán)：參與率低會讓支付目前的養(yǎng)老金更加困難，需要更多地從個人賬戶中挪用資金，這會進(jìn)一步降低目前職工對養(yǎng)老保險體系的信任，導(dǎo)致更多的人不愿參與。

——投資選擇有限

中國經(jīng)歷了增長奇跡和現(xiàn)代化，但是，中國的資本市場仍屬于欠發(fā)達(dá)狀態(tài)。因此，中國老百姓的投資選擇非常有限，尤其是考慮到對養(yǎng)老保險資金投資海外的限制。前面也提到，銀行存款的利率很低，而且通常趕不上通脹的速度，導(dǎo)致實(shí)際回報率為負(fù)，這也造成中國國債的低利率。中國的股市波動性太大，讓很多中國養(yǎng)老保險計(jì)劃的參與者望而卻步，而中國的養(yǎng)老保險計(jì)劃又不能投資國際股市。

改進(jìn)養(yǎng)老保險體系的建議

改進(jìn)中國的養(yǎng)老保險體系需要多項(xiàng)改革齊頭并進(jìn)。

政策組合1：增加中國的勞動人口

首先，面對即將到來的人口結(jié)構(gòu)變化，中國需要采取前瞻性改革，增加中國的勞動力人口。具體步驟包括：

——修改計(jì)劃生育政策

在制定計(jì)劃生育政策（以及“晚、稀、少”政策）時，中國政府官員對人口爆炸災(zāi)難的擔(dān)憂是合理的，原因是1980年中國人口已經(jīng)接近10億。當(dāng)時的某些研究顯示，中國的資源只能支持7億人，控制人口顯然是個緊迫問題。但是，鑒于中國的經(jīng)濟(jì)增長，至少在推動政策層面，這些擔(dān)憂已經(jīng)明顯過時了：中國完全有財(cái)力支持現(xiàn)有的人口。此外，前面也提到，繼續(xù)實(shí)行計(jì)劃生育政策將加劇人口結(jié)構(gòu)變化的挑戰(zhàn)，養(yǎng)老保險也不足以提供給大多數(shù)老百姓。

有跡象顯示，中國政府可能會重新考慮計(jì)劃生育政策。國家計(jì)劃生育委員會是執(zhí)行計(jì)劃生育政策的機(jī)構(gòu)，最近已被并入衛(wèi)生部。去年11月，離任的胡錦濤總書記在向中共十八大提交的報告中，刪除了“保持低生育率”的文字。然而，即使中央政府不愿意取消計(jì)劃生育政策，也至少應(yīng)該考慮采取改革，擴(kuò)大政策例外的情況。例如，如果夫妻雙方都是獨(dú)生子女，他們通?？梢陨?。這一實(shí)際的例外可以擴(kuò)展為只要夫妻一方是獨(dú)生子女，就可以生二胎。更加激進(jìn)的做法是讓所有中國家庭都可以生二胎。

盡管如此，修改計(jì)劃生育政策對中國人口總數(shù)的影響很可能是有限的。首先，計(jì)劃生育政策讓核心家庭成為文化習(xí)慣。其次，整個東亞地區(qū)的生育率都很低：日本、韓國和新加坡的生育率都在1.4以下（含1.4）。即使是在人均GDP與中國相似的泰國，生育率也僅有1.6。因此，即使中國現(xiàn)在就放開生二胎的政策，生育率也很可能會低于種群更替所需的2.1。這一預(yù)測是把雙刃劍。一方面，如果政策變化對人口總數(shù)的影響相對較小，改變計(jì)劃生育政策在政治上會更加具有可行性。另一方面，如果政策變化實(shí)際上效果不大，即使改革，中國的人口結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)也將繼續(xù)對養(yǎng)老保險體系帶來壓力。換句話說，僅僅改變計(jì)劃生育政策對于解決中國嚴(yán)重的養(yǎng)老保險問題是不夠的。

——推遲退休年齡

增加中國勞動力人口的另一個辦法是推遲退休年齡。目前，男性城鎮(zhèn)職工的退休年齡是60歲；女性管理或?qū)I(yè)技術(shù)人員是55歲，其他女性是50歲。這些退休年齡制度是上世紀(jì)50年代開始實(shí)行的，因?yàn)楫?dāng)時的出生時預(yù)期壽命只有45歲。但是，此后的出生時預(yù)期壽命已達(dá)到73.5歲，如此低的退休年齡是不可持續(xù)的，也是不合時宜的。實(shí)際上，中國的退休年齡比國際標(biāo)準(zhǔn)還低。經(jīng)合組織國家（OECD）的平均退休年齡是男性64歲，女性63歲。中國女性的退休年齡幾乎比所有經(jīng)合組織國家都低。

因此，中國的政策制定者應(yīng)該考慮逐步將女性的退休年齡推遲到60歲，與男性相等，只要目前超過45歲的女性不受這一政策變化影響就行。由于女性是中國勞動力隊(duì)伍不可或缺的組成部分，政府應(yīng)該將男性和女性的退休年齡平等化。除了推遲最初的退休年齡，政府還可以考慮逐步將退休年齡的延長（男女都適用）與預(yù)期壽命的延長掛鉤。一種考慮是預(yù)期壽命每延長一年，退休年齡就延長兩個月。推遲正常退休年齡既可以改善中國養(yǎng)老保險體系的財(cái)務(wù)狀況，也可以通過提高中國城市相對較低的勞動參與率，為經(jīng)濟(jì)增長做貢獻(xiàn)。

政策組合2：集中管理養(yǎng)老保險

這一政策組合的建議包括：

——回收地方政府的養(yǎng)老保險管理權(quán)

最近，有一些令人欣慰的跡象顯示，中央政府正在關(guān)注勞動力流動和養(yǎng)老保險分散管理之間的關(guān)系。

2009年，國務(wù)院頒布了指導(dǎo)意見，明確表示參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的職工在移居其他城市后，有權(quán)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險的兩個部分，即大多數(shù)社會統(tǒng)籌部分累積的資金以及個人賬戶累積的資金。但是，前面也提到，這些職工在目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系分散的結(jié)構(gòu)下，由于行政障礙，很難轉(zhuǎn)移累積的養(yǎng)老保險。此外，有些地方政府還允許單位將向城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險體系的繳費(fèi)降至20%以下。

因此，審慎的做法是，中央政府收回城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的控制權(quán)，并將繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化。中央政府有資源建立一個全國性城鎮(zhèn)職工數(shù)據(jù)庫。這是建立全國性養(yǎng)老保險體系關(guān)鍵的第一步。然后，按照下面政策組合3的建議，中央政府才能逐步轉(zhuǎn)向前期資金較為充足的養(yǎng)老保險體系。

當(dāng)然，地方政府可能會反對喪失對城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的控制權(quán)。但是，中央政府也會接收這一體系的所有債務(wù)，包括在“鐵飯碗”時代承諾支付的歷史遺留養(yǎng)老金。這一交換是合理的，原因是目前城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系的債務(wù)比資產(chǎn)多。這樣做還可以防止地方政府挪用資金。如下所述，農(nóng)村和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民的配套養(yǎng)老保險計(jì)劃也將逐漸被納入全國性的養(yǎng)老保險體系。

——統(tǒng)一各類養(yǎng)老保險計(jì)劃

從長遠(yuǎn)來看，養(yǎng)老保險體系的各個組成部分，即城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險體系和城鎮(zhèn)非就業(yè)居民基本養(yǎng)老保險體系應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。領(lǐng)取養(yǎng)老保險的條件和福利水平應(yīng)當(dāng)盡可能保持一致，包括法律解釋和全國政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。但是，現(xiàn)實(shí)是各種養(yǎng)老保險計(jì)劃福利水平的真正均等化還需要幾十年。因此，在真正均等化之前，中央政府應(yīng)當(dāng)允許福利水平根據(jù)各省市的平均生活水平而有所差異。

養(yǎng)老保險的統(tǒng)一將鏟除中國勞動力流動的大部分障礙。降低養(yǎng)老保險計(jì)劃的差異對中國大量的農(nóng)民工尤其重要。根據(jù)目前的統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民工人數(shù)在1.5億至2.6億之間，大多數(shù)人由于是農(nóng)村戶口，不能參與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系。更廣義地說，中國政府應(yīng)當(dāng)重新考慮養(yǎng)老保險體系和戶口制度的關(guān)系。

政策組合3：轉(zhuǎn)向有前期資金保障的養(yǎng)老保險體系

如上所述，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系目前是基于現(xiàn)交現(xiàn)付的原則：社會統(tǒng)籌部分肯定是現(xiàn)收現(xiàn)付的，個人賬戶部分為了支付目前的養(yǎng)老金也被大量挪用。隨著中國人口的老齡化，現(xiàn)收現(xiàn)付體系將很快變得不可持續(xù)。如果中央政府接管歷史遺留的養(yǎng)老保險，就應(yīng)該可以把現(xiàn)在的繳費(fèi)用于投資，以支付未來的福利。因此，中央政府應(yīng)該考慮將城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險體系轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠仲Y金有保障的體系，分為以下三類：

1.對于在劃斷日期后至“十三五”計(jì)劃（2016-2020年）結(jié)束前參加工作的職工，以2017年為例，他們的養(yǎng)老保險應(yīng)該是有全額資金保障的。尤其是單位繳費(fèi)（社會統(tǒng)籌）應(yīng)當(dāng)預(yù)留并用于投資，而且，投資回報應(yīng)當(dāng)足以支付未來承諾的福利。

2.現(xiàn)有職工的養(yǎng)老保險應(yīng)該有一部分是有資金保障的：在某個劃斷日期前累積的福利，以2017年為例，在職工退休的時候用未來的收入支付。但是，從2017年開始，單位繳費(fèi)的社會統(tǒng)籌部分應(yīng)當(dāng)預(yù)留并用于投資，以支付在2017年以后累積的福利。

3.中央政府應(yīng)當(dāng)制定一項(xiàng)新的法律，明確規(guī)定2017年以后參加工作的新職工和現(xiàn)有職工向個人賬戶繳納的費(fèi)用不得借用或使用。中央政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)在13個省（市、自治區(qū)）完成現(xiàn)有個人賬戶資金的落實(shí)工作。

這三個建議將產(chǎn)生巨大的轉(zhuǎn)型成本。目前，退休人員的養(yǎng)老金是用目前的養(yǎng)老保險繳費(fèi)支付的，今后需要尋找其他資金來源。當(dāng)2017年以前參加工作的職工退休的時候，僅有一部分養(yǎng)老保險是有前期資金支持的，其余的部分也必須尋找其他資金來源。雖然沒有精確計(jì)算這些轉(zhuǎn)型成本，但很可能需要幾萬億美元。不過，隨著目前這一代人的退休，這些成本可以分?jǐn)倿楹芏嗄陙碇Ц丁?/p>

當(dāng)然，養(yǎng)老保險的這些轉(zhuǎn)型成本必須放在中國其他重要財(cái)政目標(biāo)的背景下考慮。好消息是，中央政府的財(cái)政狀況不錯：2013年4月，中央政府報告的外匯儲備大致是3.4萬億美元，2012年中國公共債務(wù)占GDP的比例約為46%。雖然在政治上不太容易，但中央政府可以將更多的資源投入養(yǎng)老保險體系。例如，政府可以將國企首次公開上市籌集資金的較大比例用于支持養(yǎng)老保險。更廣義地說，中央政府必須容忍債務(wù)占GDP的比重上升以及外匯儲備的下降。

以上建議的改革實(shí)際上并不會增加中國地方和中央政府的總債務(wù)——中國的地方政府債務(wù)已經(jīng)成為一個巨大的挑戰(zhàn)。實(shí)際上，1997年以前退休人員的歷史遺留養(yǎng)老金債務(wù)只是從地方政府轉(zhuǎn)移到中央政府，以利于更高效地解決這一問題。中國政府對1997年以后退休職工的養(yǎng)老保險債務(wù)現(xiàn)在也存在，只不過沒有相應(yīng)的資金支持或正式的記錄。這些建議將使目前隱性的養(yǎng)老保險債務(wù)顯性化。

當(dāng)養(yǎng)老保險債務(wù)顯性化后，中國的政府官員可以更清楚地看到這一問題的嚴(yán)重性，以及為何這一問題必須在近期加以解決。與此同時，政府官員應(yīng)當(dāng)意識到，如果正確實(shí)施，這些建議可以基本消除2017年以后累積的沒有前期資金支持的所有養(yǎng)老保險債務(wù)。那些養(yǎng)老保險的前期資金將大部分由單位和職工繳費(fèi)所支持。這些資金將放在單獨(dú)的統(tǒng)籌賬戶，由下面所討論的專家來投資。

政策組合4：建立更好的長期投資工具

中國是一個儲蓄大國，但老百姓缺乏多樣化的投資工具。改革可以包括以下內(nèi)容：

——國家社會保障基金理事會（“社?；?rdquo;）應(yīng)當(dāng)投資養(yǎng)老保險資產(chǎn)

由于目前養(yǎng)老保險資金的投資回報率較低，如果不提高繳費(fèi)水平，就很難提供足夠的養(yǎng)老金收入。因此，在2017年以后，中國政府可以把所有養(yǎng)老保險繳費(fèi)在國家層面放入兩個不同的統(tǒng)籌賬戶，一個是單位繳費(fèi)賬戶，一個是職工繳費(fèi)賬戶，并指定社?；鹱鳛檫@兩個統(tǒng)籌賬戶的主要投資人，在承擔(dān)審慎風(fēng)險的基礎(chǔ)上，獲得高于銀行存款的回報。

社?；鹨呀?jīng)擁有一支有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)投資團(tuán)隊(duì)，而且可以投資海外證券。例如，社?；鹱罱_展了一個試點(diǎn)項(xiàng)目，開始使用廣東省個人賬戶的1000億元（160億美元）來投資。具體而言，社?；饝?yīng)當(dāng)建立一個平衡的基金，其中一半資產(chǎn)用于投資多元化的優(yōu)質(zhì)中國債券組合，包括民營部門和政府債券，另一半則廣泛投資全球股票組合，包括相當(dāng)比例的中國股票。這一平衡的基金在承擔(dān)合理風(fēng)險的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)提供高于銀行存款的回報。與此同時，社保基金用養(yǎng)老保險賬戶的資金投資中國的股票和債券，可以加速中國資本市場的長期發(fā)展，這也許會為建立一個更加理性而不是以短線投資為主的中國股市創(chuàng)造條件。

——擴(kuò)大對企業(yè)年金的稅收補(bǔ)貼

中國還必須建立養(yǎng)老保險儲蓄的第二支柱：即個人通過單位提供的養(yǎng)老保險計(jì)劃，進(jìn)行有稅收補(bǔ)貼的儲蓄。前面也提到過，單位可以代表員工設(shè)立一個投資工具，即企業(yè)年金。但是，目前采納這種計(jì)劃的單位非常少，主要原因是稅收補(bǔ)貼不足。為了鼓勵更多的職工參加企業(yè)年金，中國政府應(yīng)當(dāng)增加相關(guān)的稅收激勵。例如，單位繳費(fèi)可以用于抵扣稅收，而職工繳費(fèi)可以從應(yīng)稅收入中扣除，等退休后再征稅。這些稅收激勵應(yīng)當(dāng)是有條件的，即賬戶里的資金必須長期投資，例如10-20年。此外，政府官員應(yīng)當(dāng)重新考慮對企業(yè)年金計(jì)劃嚴(yán)格的投資限制。

稅收激勵會帶來一定的財(cái)政成本，然而，這是鼓勵單位為職工提供更有吸引力的企業(yè)年金計(jì)劃所必需的。企業(yè)年金的參與率提高不僅可以增加補(bǔ)充的養(yǎng)老儲蓄，而且可以培養(yǎng)一批長期投資者，幫助中國股市從交易型轉(zhuǎn)為投資型?！??

作者為哈佛商學(xué)院高級講師和布魯金斯學(xué)會高級研究員。本文系作者為保爾森中心撰寫的《政策備忘錄》