推動(dòng)財(cái)稅改革要做到三個(gè) “有利于”和兩個(gè) “堅(jiān)持”；必須在改革的緊迫性與可推動(dòng)性之間尋求平衡。

　財(cái)稅體制改革的 “路線圖”

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，財(cái)稅體制暴露出的問(wèn)題日益突出。主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是宏觀稅負(fù)基本合理，但名義稅負(fù)偏高；二是政府分級(jí)分稅方向基本正確，但政府間事權(quán)劃分不合理、不清晰的問(wèn)題長(zhǎng)期存在；三是在經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)支撐下財(cái)政狀況良好，但隨著經(jīng)濟(jì)減速和公共服務(wù)剛性增長(zhǎng)，可能出現(xiàn)負(fù)債攀升的現(xiàn)象，未來(lái)收支矛盾壓力增大；四是現(xiàn)行財(cái)稅體制有效促進(jìn)了地方競(jìng)爭(zhēng)，但在鼓勵(lì)地方政府改善公共服務(wù)、保護(hù)環(huán)境和引導(dǎo)人口集聚方面效果不理想。

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅體制框架由1994年的分稅制改革確定。分稅制體制對(duì)我國(guó)建立公共財(cái)政體系和推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革具有里程碑意義，但我們也要看到，對(duì)于財(cái)稅體制改革，目前還沒(méi)有到躺在功勞簿上享受的時(shí)候，而應(yīng)該知難而進(jìn)、勇于突破。因?yàn)榘凑崭母镆?guī)律，越是到改革后期面臨的矛盾越大，改革的阻力和難度也就越大。

現(xiàn)行財(cái)稅體制存在哪些問(wèn)題？應(yīng)重點(diǎn)改革哪些方面？突破口在哪里？有沒(méi)有先后順序？“路線圖”是什么樣子？針對(duì)這些問(wèn)題，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部第一研究室主任陳昌盛。

財(cái)稅體制暴露出的問(wèn)題日益突出

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：你認(rèn)為現(xiàn)行財(cái)稅體制存在哪些問(wèn)題？

陳昌盛：可以這樣說(shuō)，為確保改革能順利推進(jìn)，從著眼增量和長(zhǎng)期角度來(lái)看，1994年分稅制改革在制度設(shè)計(jì)上做了不少讓步，在戰(zhàn)略性方面做出了次優(yōu)選擇。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，財(cái)稅體制暴露出的問(wèn)題也日益突出。主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是宏觀稅負(fù)基本合理，但名義稅負(fù)偏高，征管能力偏弱，征稅成本偏高，非稅和隱形負(fù)擔(dān)重；稅收總量問(wèn)題不大，但結(jié)構(gòu)問(wèn)題十分突出；間接稅強(qiáng)，直接稅弱，勞動(dòng)、消費(fèi)稅負(fù)重，資本、財(cái)產(chǎn)稅負(fù)輕。

二是政府分級(jí)分稅方向基本正確，但政府間事權(quán)劃分不合理、不清晰的問(wèn)題長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致財(cái)力配置不匹配，問(wèn)題多發(fā)、效率偏低；中央政府與地方政府激勵(lì)不相容的問(wèn)題突出；中央與省級(jí)政府體制比較規(guī)范，但省以下體制不健全、不穩(wěn)定。

三是在經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)支撐下財(cái)政狀況良好，但隨著經(jīng)濟(jì)減速和公共服務(wù)剛性增長(zhǎng)，可能出現(xiàn)負(fù)債攀升的現(xiàn)象，未來(lái)收支矛盾壓力增大，財(cái)政穩(wěn)定性和可持續(xù)性面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

四是財(cái)稅體制有效促進(jìn)了地方競(jìng)爭(zhēng)，但在引導(dǎo)地方政府追求GDP規(guī)模和發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)方面比較有效，而在鼓勵(lì)地方政府改善公共服務(wù)、保護(hù)環(huán)境和引導(dǎo)人口集聚方面效果不理想。

　重點(diǎn)改革五個(gè)方面

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：你認(rèn)為財(cái)稅體制改革應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注哪些方面？

陳昌盛：我認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)改革五個(gè)方面。

第一，以中央上劃部分事權(quán)帶動(dòng)事權(quán)結(jié)構(gòu)重組。

按照事權(quán)優(yōu)先于財(cái)權(quán)原則，重塑中央與地方、地方各級(jí)政府之間的事權(quán)責(zé)任架構(gòu)。合理界定中央事務(wù)、地方事務(wù)、中央與地方共同事務(wù)、中央委托事務(wù)、中央引導(dǎo)和鼓勵(lì)性事務(wù)的邊界，規(guī)范省以下各級(jí)政府事權(quán)邊界。以上劃部分事權(quán)、適當(dāng)擴(kuò)展中央政府支出規(guī)模為重點(diǎn)，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防等跨地區(qū)流域管理上劃為中央事權(quán)。中央政府本級(jí)支出占比應(yīng)由當(dāng)前的15％左右，逐步上升到30％左右。

第二，實(shí)施“國(guó)民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”制度。

實(shí)施主要由中央和省級(jí)政府承擔(dān)支出責(zé)任的、低標(biāo)準(zhǔn)均等化的“國(guó)民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”制度，以促進(jìn)人口自由流動(dòng)，保障國(guó)民基本社會(huì)權(quán)益。保障包的內(nèi)容當(dāng)前可包括：用名義賬戶制統(tǒng)一各類人群的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，現(xiàn)行參保補(bǔ)貼政策不變；醫(yī)保參保補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)費(fèi)隨人走，人口跨行政區(qū)流動(dòng)時(shí)補(bǔ)貼由上級(jí)政府承擔(dān)，無(wú)論其在流入地參加何種醫(yī)療保險(xiǎn)均可使用該補(bǔ)貼；中央政府對(duì)義務(wù)教育生均經(jīng)費(fèi)實(shí)行按在校生人數(shù)均一定額投入（1500元／人年），對(duì)全國(guó)低保對(duì)象按人頭實(shí)行均一定額補(bǔ)貼（100元／人月）。這些待遇都統(tǒng)一記錄到個(gè)人社會(huì)保障卡中，不分戶籍全民普惠享受。

第三，以全面推行“營(yíng)改增”為契機(jī)，加快地方主體稅建設(shè)。

按照先區(qū)域、后行業(yè)的原則，加快營(yíng)業(yè)稅改增值稅的全國(guó)推廣。配合營(yíng)改增后中央與地方收入格局的調(diào)整，加快推進(jìn)消費(fèi)稅改革，從目前的生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收改為零售環(huán)節(jié)征收，按照消費(fèi)地原則將消費(fèi)稅改變?yōu)榈胤蕉?。同時(shí)將車輛購(gòu)置稅劃歸地方稅。

加快建立完善不動(dòng)產(chǎn)登記制度，實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，明確不動(dòng)產(chǎn)的公允市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估原則和機(jī)制。設(shè)定3年左右過(guò)渡期，然后正式全面開(kāi)征房產(chǎn)稅，明確為區(qū)縣級(jí)政府主要稅收來(lái)源。全面減少非稅收入，市級(jí)政府、區(qū)縣政府每一項(xiàng)非稅收入的征收均需要經(jīng)過(guò)省級(jí)人大以上的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。除共享稅外，地方政府逐步形成以消費(fèi)稅、房產(chǎn)稅為主的穩(wěn)定收入來(lái)源。

第四，規(guī)范地方發(fā)債制度，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

完善政府會(huì)計(jì)制度，編制政府資產(chǎn)表。明確地方政府債務(wù)主體，提高地方融資活動(dòng)透明度。規(guī)范地方融資平臺(tái)，“開(kāi)前門、堵后門”，擴(kuò)大地方政府自行發(fā)債權(quán)限，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。啟動(dòng)市政收益?zhèn)l(fā)行，拓寬地方政府融資渠道。

第五，完善基本財(cái)稅制度，提高財(cái)政效率和透明度。

實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算。推行編制中期預(yù)算，適時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)稅、地稅機(jī)構(gòu)合并。優(yōu)化政府現(xiàn)金管理、國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)制度。

通過(guò)發(fā)行國(guó)債置換央行外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)，外匯儲(chǔ)備管理移交財(cái)政部門。在投入和服務(wù)程序上明確基本公共服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。按屬地原則解決稅源與征稅地分離問(wèn)題。把水、森林等納入資源稅征收范圍。全面提高政府稅收征管能力，將個(gè)人納稅行為與個(gè)人信用掛鉤。建立第三方公共支出績(jī)效評(píng)估與監(jiān)督制度。以財(cái)政透明度推動(dòng)提高政府透明度，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，推動(dòng)重塑現(xiàn)代政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民以及政府之間的新型關(guān)系。

以中央上劃部分事權(quán)為改革突破口

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：你認(rèn)為財(cái)稅體制改革的突破口在哪里？

陳昌盛：我認(rèn)為財(cái)稅改革涉及面寬并直接觸及利益格局，必須在改革的緊迫性與可推動(dòng)性之間尋求平衡。

隨著營(yíng)業(yè)稅改增值稅全面推廣，引發(fā)政府間收入格局變化，中央與地方稅收劃分必然面臨新一輪調(diào)整。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，對(duì)人口要素的自由流動(dòng)提出新的要求，而養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)的碎片化和不可持續(xù)問(wèn)題成為一大阻礙。

隨著我國(guó)增長(zhǎng)階段的轉(zhuǎn)化，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不確定性和脆弱性增加，建立最基本的國(guó)民安全網(wǎng)以守住風(fēng)險(xiǎn)底線的緊迫性增加。優(yōu)先選擇中央上劃部分事權(quán)為改革突破口，有利于爭(zhēng)取地方政府對(duì)改革的支持，有利于以事權(quán)劃分帶動(dòng)財(cái)力重新配置并配合“營(yíng)改增”積極推進(jìn)地方主體稅建設(shè)；選擇建立“國(guó)民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”，在一定程度上能給地方政府減負(fù)，同時(shí)有利于要素跨地區(qū)自由流動(dòng)和控制系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和其他改革創(chuàng)造一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的大環(huán)境。

　財(cái)稅體制改革分為短期、中期、長(zhǎng)期三個(gè)時(shí)期

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：財(cái)稅體制改革有沒(méi)有先后順序？

陳昌盛：我認(rèn)為財(cái)稅體制改革將分為短期、中期、長(zhǎng)期三個(gè)時(shí)期。

短期（2013年—2014年），重點(diǎn)將食品藥品安全、基礎(chǔ)養(yǎng)老金等事權(quán)劃歸中央政府；研究制定“國(guó)民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”的實(shí)施方案；在全國(guó)范圍內(nèi)推行“營(yíng)改增”，逐步將郵電通訊、建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)納入；研究消費(fèi)稅在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收方案；建立全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度并實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)。

中期（2015年—2017年），重點(diǎn)實(shí)施“國(guó)民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”制度；將消費(fèi)稅和車輛購(gòu)置稅劃為地方稅；全面征收房地產(chǎn)稅；編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，允許地方政府自主發(fā)債。適時(shí)實(shí)現(xiàn)國(guó)稅、地稅機(jī)構(gòu)合并。

長(zhǎng)期（2018年—2020年），“國(guó)民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”兜底功能基本完備；形成收支結(jié)構(gòu)改善，事權(quán)劃分合理，事權(quán)與財(cái)力相匹配，中央以增值稅和所得稅為主、地方以消費(fèi)稅和財(cái)產(chǎn)稅為主的體制格局；財(cái)政透明度、穩(wěn)定性和可持續(xù)性明顯增強(qiáng)。

要做到三個(gè)“有利于”和兩個(gè)“堅(jiān)持”

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：任何改革都有 “路線圖”，你眼中的財(cái)稅改革“路線圖”是什么樣子？

陳昌盛：財(cái)稅體制是塑造政府與市場(chǎng)、政府與公民、政府與社會(huì)以及政府之間關(guān)系至關(guān)重要的基礎(chǔ)性制度安排。推動(dòng)財(cái)稅改革，對(duì)政府自身改革和其他領(lǐng)域的改革具有重要的先導(dǎo)意義。具體來(lái)說(shuō)要做到三個(gè)“有利于”和兩個(gè)“堅(jiān)持”：有利于要素流動(dòng)、市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展；有利于穩(wěn)定財(cái)政收入、調(diào)節(jié)差距、增強(qiáng)財(cái)政穩(wěn)定性；有利于政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、提高政府效率和透明度。要堅(jiān)持量力而行、量入為出，既托住民生底線又鼓勵(lì)自我?jiàn)^斗，既加強(qiáng)中央權(quán)威和宏觀調(diào)控能力又合理分權(quán)和充分調(diào)動(dòng)地方積極性，在總量上不提高宏觀稅負(fù)（35％左右）的前提下，增加政府公共服務(wù)支出，加快優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)改革，全面削減企業(yè)和居民的非稅負(fù)擔(dān)；要堅(jiān)持改革，在維持中央財(cái)力適當(dāng)集中度（50％左右）的條件下，合理劃分中央與地方及地方各級(jí)政府之間的事權(quán)，以事權(quán)安排重新配置財(cái)權(quán)和財(cái)力，在繼續(xù)發(fā)揮財(cái)稅體制促進(jìn)地方競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，通過(guò)地方主體稅系調(diào)整引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)向改善環(huán)境、提升公共服務(wù)、吸引人口聚集方面，以中央政府上劃部分事權(quán)、建立“國(guó)民基礎(chǔ)社會(huì)保障包”為突破口，加快啟動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革。