隨著人口老齡化時期的到來，養(yǎng)老保險已逐漸成為人們關注的焦點。我國政府也在養(yǎng)老保險制度的改革上作出了相當?shù)呐?，?005年至2013年，我國已連續(xù)9年大幅度提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平。但是養(yǎng)老保險制度的管理過程中仍存在若干問題，阻礙了它的良性發(fā)展。如何認識這些問題，找到問題的癥結(jié)所在，不斷對其進行修正、改進，使之與不斷發(fā)展的經(jīng)濟環(huán)境相適應，顯得尤為迫切。

我國養(yǎng)老保險基金管理的制度設計

1997年以前，我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實行的是“現(xiàn)收現(xiàn)付制”，即職工的養(yǎng)老保險繳費并不是直接用于自身，而是用以支付已退休職工的養(yǎng)老金，職工繳費即可取得退休后領取養(yǎng)老金的權(quán)利，這一權(quán)利將由下一代的繳費兌現(xiàn)。顯然，這是一種代際轉(zhuǎn)移的模式。從1997年開始，為了減輕國有企業(yè)沉重的社會負擔，我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險由“現(xiàn)收現(xiàn)付”改為“統(tǒng)賬結(jié)合”。企業(yè)和職工的繳費一部分進入社會統(tǒng)籌，另一部分進入個人賬戶作為職工養(yǎng)老金。新體制是“現(xiàn)收現(xiàn)付制”與“基金制”之間的一種過渡形式，鑒于我國的人均收入水平較低，采取了部分累積模式。該模式實行：“老人”老辦法、“中人”過渡辦法、“新人”新辦法。其中，“老人”繼續(xù)按原來“現(xiàn)收現(xiàn)付制”標準發(fā)放退休養(yǎng)老金，“中人”將過去的連續(xù)工齡視作繳費年限追加養(yǎng)老金，“新人”按照自己的工作時間通過個人賬戶積累養(yǎng)老金。那么，“老人”的現(xiàn)收現(xiàn)付和“中人”的改制前的養(yǎng)老金現(xiàn)值便成為轉(zhuǎn)制遺留下的隱性債務，并成為一筆巨大的轉(zhuǎn)制成本，按有關專家計算，當年政府遺留的養(yǎng)老金隱形債務負擔約為2～5萬億元。

一般來說，隱形債務應當主要由政府財政承擔，但按照現(xiàn)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度，已退休職工的養(yǎng)老金需通過當期的社會統(tǒng)籌額來支付。這就意味著，退休職工的養(yǎng)老金支付由企業(yè)和在職職工承擔，在職職工的養(yǎng)老金積累轉(zhuǎn)移到了下一代。若社會統(tǒng)籌額實在不足以支付時，就只能利用混賬管理的便利，挪用個人賬戶資金填補缺口，最終使得在職職工的個人賬戶變成了空賬。據(jù)統(tǒng)計，截止到2012年，養(yǎng)老金空賬達到了1.3萬億元。個人賬戶空賬不僅成為在職職工未來養(yǎng)老的隱患，而且可能使“統(tǒng)賬結(jié)合”部分累積制漸漸退回至“現(xiàn)收現(xiàn)付制”。

同時，基本養(yǎng)老保險的繳費率近年來呈現(xiàn)不斷下降的趨勢。作為主要繳費者，企業(yè)在參加養(yǎng)老保險上表現(xiàn)各異，有的企業(yè)不愿意參加基本養(yǎng)老保險，甚至有些企業(yè)還逃避對基本養(yǎng)老保險的繳費。非國有企業(yè)對于公共養(yǎng)老金基金計劃的熱情不是太高，由于非國有企業(yè)職工的年齡結(jié)構(gòu)較小，而國有企業(yè)退休人員較多，非國有企業(yè)的繳費將會通過社會統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移支付給國有企業(yè)的退休人員。出于類似的考慮，非國有企業(yè)當然就不會主動參加這樣的養(yǎng)老金計劃，或者設法逃避繳費。

我國實行的是養(yǎng)老金“雙軌制”的退休制度，即企業(yè)職工實行“繳費型”統(tǒng)籌制度，機關和事業(yè)單位的退休金則由國家財政統(tǒng)一發(fā)放。這種“雙軌制”使得企業(yè)退休職工與機關和事業(yè)單位退休人員在養(yǎng)老金收入上的差距明顯，引起廣大企業(yè)職工的極大不滿。

無論是隱形債務、空賬運行，還是繳費率的下降、雙軌制，引起這一系列矛盾的核心在于制度本身。由于轉(zhuǎn)制等原因，制度最初的設計缺陷日益突出，例如歷史債務問題、混賬管理，雙軌制的公平問題，如何提高企業(yè)，尤其是非國有企業(yè)繳費的積極性，杜絕逃避繳費的情形等等，現(xiàn)實要求必須在制度設計上作進一步的完善。

我國已由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”過渡到了部分累積制，這是由國家發(fā)展的現(xiàn)實狀況決定的，雖然某種程度上經(jīng)過個人賬戶的資金積累，解決了長期融資問題，緩解了對經(jīng)濟增長造成的阻礙，但國家因轉(zhuǎn)制而付出了高昂的成本，并帶來了一系列的新問題，這主要是與市場經(jīng)濟發(fā)展的不協(xié)調(diào)所致。相信隨著我國經(jīng)濟實力的加強，人民收入水平的進一步提高，地區(qū)差異不斷縮小，其他制度環(huán)境的不斷改善，養(yǎng)老保險基金制度不斷完善并不是遙不可及的?？梢姡粋€完善的養(yǎng)老保險基金制度應具備再分配，儲蓄，保險的功能，只有具備這三大功能，該制度才能實現(xiàn)建立的根本目的。因此，制度的設計并不一定要求固定的體制形式，而在于制度設計是否有助于實現(xiàn)既定的目標。

養(yǎng)老保險基金管理的主體

養(yǎng)老保險基金的管理主體主要有政府和非政府組織。在我國，人力資源和社會保障部（簡稱人社部）統(tǒng)籌建立社會保障體系，從中央到地方設立各級社會保障部門，對社會保險基金進行保管、發(fā)放等。2000年8月，國務院設立“全國社會保障基金理事會”（以下簡稱“基金理事會”），國務院直屬單位，負責全國社會保障基金的管理運營。因此，我國養(yǎng)老保險基金的管理主要是以政府管理為主。一方面，隨著人口老齡化的壓力逐漸增大，政府對養(yǎng)老保障投入的財政收入不斷增加，承擔的負擔越來越重。與我國情況類似，自20世紀中葉開始，西方國家曾普遍實行“福利國家”制度，試圖依靠政府管理促進經(jīng)濟增長，提高社會滿意度。結(jié)果適得其反，卻引起滯漲、高稅收等一系列問題，造成社會普遍不滿。因此，完全由政府管理、經(jīng)營和投資養(yǎng)老保險基金，通過行政干預的方式配置養(yǎng)老保險資源，必然導致交易成本的上升和效率的降低，從而阻礙經(jīng)濟增長的發(fā)展。

另一方面，根據(jù)新古典主義的養(yǎng)老金經(jīng)濟學觀點，完全將市場機制注入社會保障體系，會因外部性及信息不對稱等出現(xiàn)市場失靈。從這一角度來看，政府對養(yǎng)老保險基金進行管理則可以彌補市場失靈。這些市場失靈可能出現(xiàn)在任何一個市場上，比如養(yǎng)老保險基金會與托管人和投資管理人之間信息的不對稱而影響到養(yǎng)老保險基金的收益，企業(yè)因逃避繳費而損害員工合法養(yǎng)老金權(quán)利的道德風險行為等等。當然，政府管理在彌補了市場失靈的同時，亦不能避免本身的失靈。為了防止這類失靈，政府最好本著一個“反管制的管制”原則去實施管理，即采取一種能夠幫助市場最充分地發(fā)揮其潛在作用的方式去實施管制。政府與市場是兩種基本管理模式，也是養(yǎng)老保險制度中兩個重要的管理主體。在養(yǎng)老保險基金的管理中，對市場機制善加利用已被認為是一種正確的公共選擇。既不能執(zhí)著于那只“看不見的手”，也不能依賴這只“看得見的手”，沒有萬能的市場，也不存在萬能的政府，政府與市場之間如何平衡，直接影響?zhàn)B老保險的公平與效率，是未來社會保障體系建立的重要方面。

養(yǎng)老保險基金管理的模式

依據(jù)集中程度，養(yǎng)老保險基金的管理可以分為政府集中管理模式、分散管理模式和相對集中管理模式。

政府集中管理模式是指，養(yǎng)老保險繳費均由政府直接管理，以新加坡中央公積金制為典范。這種模式將基金全部集中管理，容易產(chǎn)生規(guī)模效益，大大降低管理成本，最終使收益率提高。缺點是沒有共濟的功能，無統(tǒng)籌賬戶，從而不具備養(yǎng)老保險基金必須的收入再分配的功能。

分散管理模式是指，政府審核私營基金管理公司資質(zhì)，允許其經(jīng)營。雇主和雇員可以自由選擇準入的基金管理公司進行投資運營，退休時由基金公司領取發(fā)放養(yǎng)老金。該模式由智利首創(chuàng)，并且成功實施。在這種模式下，基金管理公司之間存在競爭，雇員可以根據(jù)基金的收益情況，自主決定中意的基金管理公司。市場競爭機制能夠有效地提高收益率。這種自由選擇的壓力可以刺激基金管理公司管理水平。基金管理公司與政府機構(gòu)相比，擁有更多的投資管理人專業(yè)人才，投資決策更加專業(yè)，并具有一定的投資決策權(quán)，能為個人提供更專業(yè)的建議，達到保值增值的目的。但是，由于銷售、市場調(diào)查等的費用，以及要定期提交個人材料和進行專業(yè)咨詢，大大加大了自身的管理成本。同時私營基金管理公司受資本市場波動影響較大，與政府集中管理模式相比，基金損失風險加大。

相對集中管理模式是指組成基金會由包括政府、雇員、雇主以及專業(yè)人士等，該機構(gòu)負責制定政策以及養(yǎng)老金的籌集、發(fā)放，根據(jù)成員的選擇，與相互競爭的私營基金管理公司簽訂合同，允許其對基金進行投資運營，并且對其進行監(jiān)管。瑞典的“結(jié)算中心”制度就是該模式的代表。相對集中管理模式中基金會的成立，涵蓋了基金的所有相關方；成員對私營基金管理公司有自由選擇權(quán)，基金會代表個人出面與私營基金管理公司簽訂合同，并實施監(jiān)督，作為機構(gòu)在一定程度上整合了資金、選擇等，具有一定的規(guī)模效應，提高了效率；私營基金管理公司存在相互競爭。由此可見，“該模式在一定程度上解決了分散管理成本高昂的缺點，又在一定程度上避免了集中管理模式缺乏競爭、效率低等缺點，是前兩種模式的有效結(jié)合”。①但結(jié)算中心的模式，個人賬戶價值由政府機構(gòu)進行核算，容易滋生官僚主義和腐敗行為。

我國養(yǎng)老保險基金管理的方向

我國主要采用的是政府集中管理，但因我國地區(qū)發(fā)展極不平衡，東西部收入水平差異較大，為了縮小社會退休人員的生活水平差距，保證低收入者的基本生活需要，由現(xiàn)收現(xiàn)付過度到實行統(tǒng)賬結(jié)合的部分累積制是必要的，因此我國不能選擇單一的政府集中管理模式。但是，新加坡模式中仍有值得借鑒之處，如中央公積金局由資金的匯集、運營、儲存、結(jié)算到領取，均獨立于政府財政之外，在保持獨立性方面有其獨到之處，徹底消除了政府挪用的可能性。如果我國基金理事會能夠參考這一做法，并結(jié)合我國國情付諸實施，或許基金個人賬戶空賬等問題會有所改觀。

我國的資本市場起步較晚，尚未成熟，投資風險較大，且各項法律法規(guī)還不完善，也不滿足實行分散管理的條件。因此，采取相對集中的管理形式可以取長補短，糅合集中和分散管理的優(yōu)點，克服相互的缺點，達到增強競爭，提高效率，使管理成本下降的目標。為了進一步克服原來的政府集中管理的缺點，有必要在以下兩個方面做進一步的努力。

提高運營管理的透明度。養(yǎng)老保險基金的所有繳費人具知情權(quán)，有權(quán)了解所繳納的養(yǎng)老保險費的運作情況，這也是公眾對養(yǎng)老保險基金管理進行監(jiān)督的有效手段。我國養(yǎng)老保險制度尚處于過渡期，當期基金包括社會統(tǒng)籌部分和個人賬戶部分，社會統(tǒng)籌與個人賬戶實際上處于混賬管理狀態(tài)，使轉(zhuǎn)制成本演變成了隱性債務。而在這些過程中，繳費者完全被排除在基金運作管理之外，作為養(yǎng)老保險的所有者，既不知道基金的實際情況，也不知曉自己的投資管理人投資水平怎樣，基金保值增值的狀況如何，即沒有知情權(quán)和選擇權(quán)。這關系著養(yǎng)老保險基金能夠?qū)崿F(xiàn)其儲蓄、保險兩大功能。無論是基金理事會還是投資管理人，始終是基金所有者委托的代理人，并不是基金的直接所有人。任何代理人都不能無視所有者的權(quán)利，不然會帶來嚴重的“道德風險”問題。

完善資本市場的委托代理關系。養(yǎng)老保險基金進入資本市場是實現(xiàn)保值增值的必經(jīng)之路。在資本市場上，養(yǎng)老保險基金的管理需注意什么問題呢？養(yǎng)老金收益的安全性和盈利性是繳費人與基金理事會關注的核心問題?；鹄硎聲母鞔蠡鸸芾砉局羞x取了若干家進行基金的投資管理，而不是由繳費人自由選擇，從而缺乏競爭機制；基金管理公司沒有投資自主權(quán)，絕大多數(shù)金額較大的投資決策均由基金理事會做出，基金理事會的投資專業(yè)性不明的情況下，有可能導致基金運營的收益有限，效率不高?；鹄硎聲c各基金投資管理人尚未真正建立委托代理關系。加大基金管理公司投資決策權(quán)，才能提高它們運作的積極性，良性的競爭機制也能提高基金的收益，實現(xiàn)基金的保值增值。

在資本市場中，所有金融工具的預期回報皆與其風險正相關，所以，為了控制養(yǎng)老保險基金的風險，從而保證其安全性，就不能一味地選擇回報率最高的工具。如果代理人市場的信息是完全的，那么委托人可以保證托管人會完全按照上述目的行動，但實際情況卻常常相反。一方面，委托人關于托管人市場的信息往往是不充分的；另一方面，即使繳費人本身，也有可能抱有冒險心理，片面追求短期收益最大化，而非長期收益最大化。綜合以上兩個方面，政府僅為繳費人提供充分的信息依然是不夠的，還需要對養(yǎng)老保險基金的投資管理人或者是資產(chǎn)組合的選擇進行直接的管制。例如，限制自我投資。“所謂自我投資，是指養(yǎng)老保險基金在金融市場上購買基金的繳費人發(fā)行的債券或股票”。②限制自我投資主要是為了防止企業(yè)破產(chǎn)的風險。一個含有較大比例自我投資的資產(chǎn)組合，其風險是難以得到分散的。所以，出于保證安全性的考慮，限制資產(chǎn)組合的范圍、數(shù)量、比例等方面，對于控制養(yǎng)老保險基金運作的風險來說極為重要。

為了保證養(yǎng)老保險基金的盈利性，可考慮設立最低投資回報線。一方面，一般說來，繳費者大多為風險規(guī)避者，少承擔風險比更高的收益更為重要，那么設定最低收益線就較為可??；另一方面，有一個明確的最低收益線，也會使繳費者降低對未來的不確定性。所以，總的說來，如果基金理事會對于資本市場的信息掌握得并不充分，設立最低投資回報線也不失為一個較好的選擇。

各國養(yǎng)老保險基金管理模式呈現(xiàn)出多樣化的趨勢。我國的管理主體也應該順應這一趨勢，逐步脫離政府完全壟斷，過渡到以政府與市場共同參與的模式，發(fā)揮兩者的積極作用。與此同時，管理的集中程度也應當逐漸由集中管理轉(zhuǎn)向為更有效率的相對集中的管理形式，不斷引入競爭機制，以求提高效率，降低管理成本。

綜上所述，養(yǎng)老保險基金管理牽涉面極廣，它與國有企業(yè)改革、勞動力市場、資本市場、法制建設以及其他的社會保障制度等均存在直接或間接的聯(lián)系。因此養(yǎng)老保險基金的管理并不是一個獨立的問題，而是一個系統(tǒng)工程。它的制度設計、管理主體、管理集中程度的形式、約束監(jiān)管機制等方面與其他制度環(huán)境息息相關，其他制度的發(fā)育情況直接影響到它的發(fā)展。我們要謹記養(yǎng)老保險基金制度的三大功能，充分認識到政府與市場的關系，發(fā)揮資本市場的作用，完善相關的法律制度，建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)，并時時保持與其他制度的協(xié)調(diào)性，不斷改進，唯此才能使各個環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)展。

（作者分別為青島工學院管理學院講師，中國海洋大學會計學院教授、碩導）

【注釋】

①蘇爽，凌嵐：“我國養(yǎng)老保險基金管理模式研究”，天津財經(jīng)大學碩士學位論文，2008年，第34頁。

②李紹光：《養(yǎng)老金制度與資本市場》，北京：中國發(fā)展出版社，1998年，第173頁。

責編/張蕾