實行統(tǒng)一的土地登記制度

土地登記，是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性工作。由于歷史原因，我國現(xiàn)在實行的是分別登記，房屋由建設(shè)部門登記，樹木由林業(yè)部門登記等。即使是土地，如林地、農(nóng)地、草地也分別由不同的部門登記。這種現(xiàn)狀，給市場產(chǎn)權(quán)主體帶來不便，甚至導(dǎo)致管理混亂，已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。例如，社會熱議的物業(yè)稅，要求定期對物業(yè)價值進(jìn)行評估，在部門分割登記情況下，物業(yè)評估就很困難。

2007年實施的《物權(quán)法》已明確要實行土地統(tǒng)一登記，直至今年“兩會”后，新一屆政府才下決心實施，決定由國土資源部門負(fù)責(zé)土地統(tǒng)一登記。但由于長期部門分割的慣性作用，進(jìn)展恐怕不會太順利。土地統(tǒng)一登記，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度和打破部門分割局面的重要抓手。為了推動這項改革，一是可以考慮成立專門的國家土地登記機(jī)關(guān)，把現(xiàn)在分散在各部門的土地、房屋、林地、草地、農(nóng)地的登記工作集中起來。各部門不再負(fù)責(zé)相關(guān)登記工作。

二是登記的信息也必須統(tǒng)一。實行統(tǒng)一的地籍調(diào)查，制定統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，搞統(tǒng)一的地籍調(diào)查，改變現(xiàn)在各部門分別調(diào)查，土地分類指標(biāo)不統(tǒng)一的狀況。從國外的地籍調(diào)查來看，一種做法是由政府組織調(diào)查；一種做法是由產(chǎn)權(quán)人自行委托中介機(jī)構(gòu)調(diào)查，后者對調(diào)查結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任。第一種做法的財政負(fù)擔(dān)重、耗時長；后一種做法易產(chǎn)生法律糾紛。

為了推進(jìn)土地統(tǒng)一登記工作，我國今后可以考慮不同地區(qū)采用不同方法。這樣，可以加快土地登記進(jìn)度，早日建立覆蓋全社會的國家地籍管理信息系統(tǒng)。

改革相關(guān)的財稅體制

國家征收農(nóng)村集體土地按市場價補(bǔ)償，農(nóng)民獲得的是財產(chǎn)性收入，按理說，應(yīng)當(dāng)繳納所得稅。但可以考慮對補(bǔ)償費超過一定額度的部分，由政府發(fā)行中、長期土地債券。既可減輕當(dāng)期財政壓力，又有利于抑制“一夜暴富”者的不當(dāng)消費行為。對接受土地債券者，可以免征所得稅，對不接受者，則不予減免。放開農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的同時，應(yīng)考慮對農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地征收土地財產(chǎn)稅及契稅、印花稅及土地增值稅等稅種，一來調(diào)節(jié)可能出現(xiàn)的新的分配不公現(xiàn)象，二來可以充實地方財政，建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的稅收體制。

對于進(jìn)入市場交易的宅基地，開征土地財產(chǎn)稅（物業(yè)稅）。對于農(nóng)民，在規(guī)定面積內(nèi)的可以免征；對于市民，則不予減、免。對無論農(nóng)民還是市民的超出規(guī)定的面積，實行累進(jìn)稅率，超的越多，稅率越高。

進(jìn)一步規(guī)范政府土地出讓收入的支出。主要改革方向是建立規(guī)范化的政府土地基金，一般情況下的年度支出，只能動用利息，不能動用本金。這樣才能徹底切斷城市建設(shè)對增量土地出讓收入的依賴，從根本上改變外延擴(kuò)張的增長方式。

進(jìn)一步改革分稅制，按照財力與事權(quán)相匹配的原則，合理調(diào)整中央、省、市、縣的財政收入分配比例。

改革規(guī)劃體制

我國目前的土地利用規(guī)劃，由政府組織編制、頒布，并允許政府按照編制程序修改規(guī)劃。結(jié)果，相當(dāng)多數(shù)的地方政府在規(guī)劃頒布實施不久，就頻繁修改規(guī)劃，使規(guī)劃的嚴(yán)肅性和制約作用形同虛設(shè)。應(yīng)當(dāng)改變這種“軟約束”的規(guī)劃體制，將各級土地利用規(guī)劃上升為法律，由人民代表大會批準(zhǔn)頒布，政府只有實施規(guī)劃的義務(wù)，沒有修改規(guī)劃的權(quán)力。

針對目前我國多數(shù)城市用地粗放的情況，應(yīng)通過規(guī)劃把城市的邊界“圈死”，也是給政府經(jīng)營土地加掛一把“鎖”，堵住外延擴(kuò)張的路子，促使地方政府和土地使用者提高土地利用效率，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。

目前，我國由各部門分別編制相關(guān)的全國性規(guī)劃，這些規(guī)劃最終都要落在土地上，因此必須與土地規(guī)劃相銜接。但是，由于各部門從自身工作需要出發(fā)，各自制定不同的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，并分別開展相關(guān)資源調(diào)查，編制各自的地理信息系統(tǒng)，導(dǎo)致在此基礎(chǔ)上制定的各部門規(guī)劃，不能與土地規(guī)劃很好銜接，在實際工作中產(chǎn)生混亂并造成極大浪費。

有鑒于此，建議對國家規(guī)劃體系作重大調(diào)整。當(dāng)務(wù)之急，是制定全國統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，廢止部門標(biāo)準(zhǔn)，以利于各類規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接。下一步，可借鑒世界多數(shù)國家的經(jīng)驗，由一個部門負(fù)責(zé)開展資源調(diào)查，并編制國家基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)，供各政府部門和全社會使用。各部門不再開展普查性資源調(diào)查，不再編制各自的地理信息系統(tǒng)。

最終，要理順國家規(guī)劃體系。第一，編制國土規(guī)劃作為國家發(fā)展的中長期規(guī)劃，主要內(nèi)容要包括空間布局，生產(chǎn)力布局，重大基礎(chǔ)設(shè)施和國土整治項目，等等。

第二，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)社會五年發(fā)展規(guī)劃，作為國家發(fā)展的近中期規(guī)劃。第三，土地利用規(guī)劃作為落實以上兩個規(guī)劃的保障性規(guī)劃，要發(fā)揮具體銜接各部門規(guī)劃的龍頭作用。各部門依據(jù)以上三個規(guī)劃，把工作重點放在編制相關(guān)專項規(guī)劃上，不再編制部門的全國性規(guī)劃。

以上改革如能實施并到位，將大大加強(qiáng)規(guī)劃的控制力。現(xiàn)行的建設(shè)用地計劃指標(biāo)管理辦法，弊病甚多，屆時應(yīng)予廢止。

制止、清理政府的土地融資行為

我國法律有國有土地出讓后的土地使用權(quán)可以抵押的規(guī)定，但并無未經(jīng)出讓的土地也可以抵押的規(guī)定。按照物權(quán)法定的原則和行政許可法的精神，政府以土地抵押或質(zhì)押融資，屬違法行為。

這樣的違法行為卻長期泛濫，是我國法制建設(shè)的一大敗筆，有損國家形象。要嚴(yán)格依照法律規(guī)定，立即叫停各級政府的土地融資行為，清理已經(jīng)形成的土地金融債務(wù)，盡量減輕政府經(jīng)營土地制度的負(fù)面影響。嚴(yán)格說來，這并不能算是真正意義上的改革，但卻是當(dāng)前急迫需要解決的問題，有必要作為一項重要措施單獨提出來。

建立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度

普遍設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，允許農(nóng)地的土地發(fā)展權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。城市化地區(qū)的任何土地所有權(quán)或使用權(quán)主體，如果想提高自身土地的利用強(qiáng)度，不僅要符合規(guī)劃許可，而且必須向非城市化地區(qū)購買農(nóng)地的發(fā)展權(quán)，使這些限制或禁止發(fā)展的地區(qū)，也能分享國家工業(yè)化、城市化的成果。

此外，現(xiàn)行以招商引資、財政收入、城市建設(shè)、GDP等等指標(biāo)考核和選拔干部的制度必須加以改革，要從工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)和糧食發(fā)展、耕地保護(hù)、農(nóng)村面貌改善、農(nóng)民收入提高和生活水平改善、污染治理、生態(tài)保護(hù)等方面來考核，這樣才能引導(dǎo)干部對社會和人民的長遠(yuǎn)利益負(fù)責(zé)。

　　作者為中國土地學(xué)會副理事長