二

政府轉(zhuǎn)型的深刻意義就在于，使政府逐步從利益的制約和束縛中走出來，重返公共利益代表者的地位。這是政府轉(zhuǎn)型最具實質(zhì)性和挑戰(zhàn)性的重大課題，也是決定改革成敗的關(guān)鍵性問題?！?〕當前，加快推進政府轉(zhuǎn)型，雖然已經(jīng)成為全社會的共識，但在實踐上由于種種原因，政府轉(zhuǎn)型依然困難重重。這主要表現(xiàn)為：觀念落后，官本位意識使部分政府官員不想轉(zhuǎn)型;

動力不足，法律制度不完善導致的權(quán)力利益化使一些政府官員害怕轉(zhuǎn)型; 體制慣性，傳統(tǒng)行政管理體制的弊端客觀上制約了政府轉(zhuǎn)型。

( 一) 觀念落后：

官本位意識使部分政府官員不想轉(zhuǎn)型。“官本位”和“權(quán)力崇拜”是中國政治文化的一大特色。中國經(jīng)歷了兩千多年的封建社會，作為封建官僚制度在觀念形態(tài)上反映的“官本位”意識在不少的中國人頭腦中根深蒂固，由于“學而優(yōu)則仕”的儒家思想和傳統(tǒng)政治思想的影響，再加上權(quán)力過分集中的政治體制對“官本位”意識的強化，“官本位”現(xiàn)象在當今中國社會政治生活中仍然嚴重存在。正如江澤民所指出的：“這種‘官本位’意識，流傳了幾千年，至今在我國社會生活中仍然有著很深的影響。一些共產(chǎn)黨員和黨的領(lǐng)導干部，也自覺不自覺地做了這種‘官本位’意識的俘虜。”〔6〕所謂“官本位”，“是指在傳統(tǒng)國家社會生活中人們的一種價值取向，是指在那種傳統(tǒng)的封建性政治體制中，為社會成員所普遍認可的以權(quán)力作為謀求社會利益資源的基本手段和以權(quán)力作為衡量人的價值實現(xiàn)程度的基本尺度。”〔7〕“官本位”體現(xiàn)的是一種以“官”為本的價值取向，把做官、升官看作人生最高價值追求。它包含四層含義：

行政權(quán)力的行使目的不是看是否合乎公共意志或社會公益而是看是否合乎“官”的利益和意志; 嚴格的科層制，上級對下級擁有絕對權(quán)威，下級對上級必須絕對服從;

以是否為官、官職大小、官階高低作為評價社會地位和人生價值的唯一標準;

在此基礎(chǔ)上形成的敬官、畏官和依賴官的社會心理。“官本位”意識必然導致長官意志、權(quán)力至上、官僚主義的盛行，使官員脫離實際，不了解下情，高高在上，貪圖舒適，滿足現(xiàn)狀，做官當老爺;

飽食終日，無所作為; 遇事推諉，辦事拖拉，不負責任;不按客觀規(guī)律辦事，獨斷專行;

講求官樣文章，繁文縟節(jié)等等。“官本位”扭曲了一些官員為官從政的動機，權(quán)力成為了他們實現(xiàn)自我價值和謀取個人私利的工具。對頭腦中充斥“官本位”意識的一些官員而言，官貴民賤，官尊民卑，做官就意味著享有特權(quán)，“官職位”是一種身份和地位的象征，是一種炫耀性消費，所以他們不希望改革，害怕政府轉(zhuǎn)型會使他們受益的政治體制和權(quán)力動搖。“官本位”意識與“以人為本”的理念是根本對立的，它已成為制約政府轉(zhuǎn)型的觀念因素，同時也是影響政府轉(zhuǎn)型的社會環(huán)境因素。正是充分認識到“官本位”意識和官僚主義對政府轉(zhuǎn)型和社會主義和諧社會建設(shè)的嚴重危害性，所以，胡錦濤和習近平都反復強調(diào)反對官僚主義的重要性，“要求各級黨組織和廣大黨員、黨的領(lǐng)導干部必須堅持發(fā)揚黨的理論聯(lián)系實際、密切聯(lián)系群眾、批評和自我批評以及謙虛謹慎、不驕不躁、艱苦奮斗等優(yōu)良作風，堅持貫徹黨的從群眾中來到群眾中去的工作路線和調(diào)查研究的工作方法，堅決反對主觀主義、官僚主義、形式主義、以權(quán)謀私、弄虛作假和個人專斷、追求奢華等不正之風。”〔8〕

( 二) 動力不足：

法律制度不完善導致的權(quán)力利益化使一些政府官員害怕轉(zhuǎn)型。近年來出現(xiàn)的“公務(wù)員熱”，利益驅(qū)動是其中的主要原因。公務(wù)員的社會地位高、職業(yè)穩(wěn)定、福利好是其中一個方面，更主要的是因權(quán)力不受監(jiān)督制約而帶來的灰色收入或灰色利益具有極大的吸引力。據(jù)國家財政部、國家發(fā)改委和國家統(tǒng)計局調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2005

年以來，我國財政行政事業(yè)公用經(jīng)費支出每年增加 1000 多億元，2007 年以來，該項經(jīng)費支出已接近 9000 億元，其中公務(wù)用車消費占比較高?！?〕據(jù)財政部2011 年初公布的數(shù)據(jù)，目前我國每年公務(wù)用車購置費支出增長率在 20%以上，年公務(wù)用車消費支出超過 1000億元?！?0〕另外，灰色收入的一個重要來源，是圍繞權(quán)力產(chǎn)生的貪污、瀆職、尋租等腐敗行為。國家審計署 2009 年報告，抽查了 56 個中央部門已報銷的29363 張可疑發(fā)票，發(fā)現(xiàn)虛假發(fā)票 5170 張，列支資金 1. 42 億元。據(jù)“中國指數(shù)研究院”推算，2009 年全國土地出讓金總額已達到 1. 5萬億元。這相當于全國 6. 8 萬億元財政預(yù)算的 20%以上。在一些地方，這部分收益管理混亂，成了當?shù)毓賳T任意開支的錢口袋?！?1〕造成官員特權(quán)、政府浪費和腐敗的根本原因就在于法律制度不完善。如：

在社會保障制度方面，現(xiàn)有的社會保障體系不健全，保障面過窄、層次低、社會化程度低，使公務(wù)員與非公務(wù)員、體制內(nèi)與體制外的人員在社會保險福利、工時休假等方面存在較大的差異;

在政府審批制度方面，行政審批的事項過多、范圍過廣、權(quán)力過大、環(huán)節(jié)過多，導致政府角色定位不清、政府與市場、政府與社會之間權(quán)責不明、政府效能低下;

在政府信息公開制度方面，由于尚未建立嚴格的層級保密審核制度、相應(yīng)的定期考核和責任追究制度，致使政府信息公開的內(nèi)容狹窄，公開的方式單一，嚴重影響了政府的效率和廉政;

在政府采購制度方面，雖然法律規(guī)定，招標公告必須披露采購時間、采購標的、采購數(shù)量、投標截止或開標日期、采購人的名稱和聯(lián)系方式等方面的內(nèi)容，但由于缺乏有效的監(jiān)督和懲罰機制，在公共采購活動中，違法采購和奢侈消費的現(xiàn)象時有發(fā)生。這些都說明了，信息的封閉和法律制度的缺失為權(quán)力的濫用和腐敗蔓延提供了可能空間。根據(jù)公共選擇理論，理性經(jīng)濟人假設(shè)同樣適用于政治領(lǐng)域，政府官員有追求自身利益最大化的動機，一旦個體利益、部門利益與社會公共利益發(fā)生沖突，就會優(yōu)先考慮個人利益或部門利益。另外，在政治市場上，“租金無處不在。……只要有租金，就可以預(yù)料到，必然有尋租行為。”〔12〕一些政府官員常常利用現(xiàn)有的法律制度的漏洞，進行創(chuàng)租活動。因此，遏制腐敗，避免和減少尋租活動的產(chǎn)生，就必須進行法律制度改革和推進政府轉(zhuǎn)型。而政府轉(zhuǎn)型，“尤其是轉(zhuǎn)變政府職能，其實質(zhì)是削弱、限制、規(guī)范、制約、甚至不乏取消行政人的行政權(quán)力，這就意味著剝奪行政人已有的來自于行政權(quán)力的既得利益，意味著試圖割斷公共權(quán)力與私自利益的姻緣關(guān)系。”〔13〕在這種情況下，一些政府官員受狹隘局部利益和既得利益的束縛，難免缺乏改革的勇氣和動力，不愿意主動推動改革，消極怠慢，甚至暗中抵觸，拖延改革的進程。

( 三) 體制慣性：

傳統(tǒng)行政管理體制的弊端客觀上制約了政府轉(zhuǎn)型。由于歷史的和現(xiàn)實的原因，我國傳統(tǒng)行政管理體制的慣性作用遠未消除。傳統(tǒng)行政管理體制的弊端具體表現(xiàn)為：

首先，在公共決策體制上，我國公共決策體制是一種以人大為核心的憲政結(jié)構(gòu)和以中國共產(chǎn)黨為核心的黨政結(jié)構(gòu)組成的二元結(jié)構(gòu)。這種決策體制雖然能夠降低決策成本，提高決策效率，但也存在不少的問題：

在中央層面，中國共產(chǎn)黨與各國家機關(guān)的職責劃分不夠規(guī)范，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的關(guān)系制度化程度不高，特別是“人大”和“政協(xié)”的民主決策作用發(fā)揮得不夠;

有些領(lǐng)域決策權(quán)力仍然過于集中，開放程度不高; 決策程序還不完善，一些聽證會和咨詢會流于形式，公民參與公共決策的方式和途徑單一，缺少制度化的利益表達機制;

決策監(jiān)督體制也不完備，決策評估制度、決策的合法性審查制度缺失?！?4〕在地方層面，各決策主體之間職權(quán)不清，部分決策制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)沒有完全分離，決策程序不規(guī)范，決策系統(tǒng)中樞機構(gòu)不健全，決策民主化、科學化程度不高。面對日益高漲的公民政治參與要求，現(xiàn)有的公共決策體制已經(jīng)難以為繼。如何在維持社會穩(wěn)定的情況下，推進決策民主化、科學化的改革，引導公民有序的政治參與，是政府面臨的重要課題。其次，在行政執(zhí)法體制上，按照憲法和政府組織法規(guī)定，行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織都有權(quán)管轄其行政區(qū)域內(nèi)的各項建設(shè)事業(yè)和行政工作，但法律只是籠統(tǒng)、原則性地規(guī)定各級政府的職權(quán)，而沒有對不同政府機關(guān)在行使權(quán)力的關(guān)系和政府職能部門的權(quán)限作出規(guī)定。這就產(chǎn)生了現(xiàn)行行政執(zhí)法體制的一些弊端：

行政執(zhí)法主體過多、機構(gòu)重疊、部門林立，導致人浮于事、相互扯皮、攬功諉過、官僚主義以及沉重的財政負擔;

行政執(zhí)法部門的縱向集權(quán)、條塊分割、部門壁壘，導致相互掣肘，辦事手續(xù)繁瑣，辦事效率不高;

管理權(quán)力交叉過多，執(zhí)法崗位不清、職責不明，導致行政不作為、以權(quán)謀私、隨意執(zhí)法、權(quán)錢交易等等。而要改革現(xiàn)行行政執(zhí)法體制上的弊端，就必須突破利益群體的重重阻力，同時還需要為解決機構(gòu)臃腫、人員分流等問題付出巨大的改革成本。最后，在行政監(jiān)督體制上，我國已初步形成了上下結(jié)合、內(nèi)外結(jié)合的權(quán)力監(jiān)督體系，有政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督和上下級行政機關(guān)的監(jiān)督，還有民主黨派、人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督。但我國現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)督體制還是存在不少的缺陷，主要體現(xiàn)在權(quán)力監(jiān)督強，分權(quán)制衡弱;

黨政權(quán)力監(jiān)督體系強，社會權(quán)力監(jiān)督體系弱; 專門機關(guān)監(jiān)督強，人大監(jiān)督弱; 對下級監(jiān)督強，對同級主要領(lǐng)導監(jiān)督弱;

黨紀政紀監(jiān)督強，法律監(jiān)督制約弱。因此，在現(xiàn)有監(jiān)督體制下，一些政府機構(gòu)及其官員對上級和同級政府機構(gòu)及其黨政官員不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督，更難以對那些擁有改革決策權(quán)的官員施加重要影響;

包括新聞輿論監(jiān)督在內(nèi)的各種社會監(jiān)督由于存在種種有形無形的限制，缺乏有效的法律保障機制和運作平臺，使得許多憲法和法律賦予公民參政議政、監(jiān)督政府的權(quán)利往往無法落到實處;

雖然普通民眾對官員的特權(quán)現(xiàn)象不滿、對貪污腐敗行為深惡痛絕，迫切希望改革，但囿于現(xiàn)有政治體制的束縛，無能為力。一些法律制度上規(guī)定的公民對政府的質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)、批評建議權(quán)一直處于休眠狀態(tài)，這既影響了普通民眾監(jiān)督政府的熱情，又無法對政府形成巨大的外在壓力，促使政府轉(zhuǎn)型。