深化財稅體制改革，建構(gòu)科學、合理的中央和地方財政關(guān)系，被普遍認為是中央新的領(lǐng)導(dǎo)集體加快和深化改革的重要方面之一。進一步深化改革重塑央地財政關(guān)系需要重點把握好三個方面。

財權(quán)、財力與事權(quán)相匹配

財權(quán)與事權(quán)具有十分密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，甚至可以說是同一事物的“一體兩面”，有些學者就從財政化的維度出發(fā)，將事權(quán)定義為政府的“支出責任”。財權(quán)和事權(quán)相匹配，是中央和地方進行權(quán)力和責任配置的重要原則。同時，財權(quán)和財力的涵義不盡相同。1994年分稅制改革所依據(jù)的原則本是“財權(quán)與事權(quán)相匹配”，其后出于應(yīng)對國際金融危機之需，隨著中央政府對權(quán)力的上收，演變成“財力與事權(quán)相匹配”。顯然，“財力”較之于“財權(quán)”，留給地方的自主性空間要小。降低中央集權(quán)度、向地方分權(quán)是世界性趨勢，也是中國改革30多年來的基本經(jīng)驗之一。在以重塑央地財政關(guān)系為依歸的下一步改革中，從調(diào)動中央和地方兩個積極性的角度考慮，有必要凸顯“財權(quán)”概念，謀求財權(quán)、財力和事權(quán)三者的相互匹配。

回顧分稅制改革以來的央地關(guān)系，總體呈現(xiàn)財權(quán)、財力向中央集中，事權(quán)向地方下沉（且是層層下沉）的局面。有人認為，分稅制造成“中央富、地方窮”，這種說法既不準確，也未觸及要害。事實上，分稅制改革后的中央財政支出大部分用到了地方。問題的關(guān)鍵在于中央收錢、地方花錢的方式，嚴重扭曲了公共財政體制。一方面，中央政府集中了財政收入的“大頭”，并壟斷了分配的主控權(quán)，省級以下各級地方政府的財權(quán)和財力亦是自下而上、層層集中；另一方面，中央和上級政府又將各種公共服務(wù)和社會管理職能及責任，層層分解、逐級下壓。如此一來，地方和基層政府承載了諸多事權(quán)，卻缺乏必要的財權(quán)保障和財力支撐，要么仰仗中央和上級政府的財政撥款和轉(zhuǎn)移支付，要么把手伸向“土地財政”“收費財政”；而一些轉(zhuǎn)移支付項目不僅要靠地方政府去設(shè)法“爭取”，還往往需要地方提供配套資金。地方對這種財權(quán)、財力和事權(quán)相脫節(jié)的體制多有抱怨，稱之為“中央請客，地方買單”。

俗語說，有多少錢辦多少事。事權(quán)是厘清財權(quán)的基礎(chǔ)，財權(quán)是確立事權(quán)的前提。這就要求在將一些公共服務(wù)職責歸于地方政府時，相應(yīng)地擴大其管理權(quán)限（主要是稅收自主權(quán)和財政管理權(quán)），在此基礎(chǔ)上再輔以公平、高效、合理的轉(zhuǎn)移支付制度。同時，為了更好地推動和保證基本公共服務(wù)均等化，可將一部分以“人”為中心的、涉及全民福祉的事權(quán)（如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等）適當上收，由中央政府統(tǒng)一負擔。7月，財政部部長樓繼偉在第五輪中美經(jīng)濟與戰(zhàn)略對話時提出“調(diào)整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任”，其實已經(jīng)釋放出這樣的信號。而近期在國務(wù)院發(fā)展研究中心、財政部財科所等智囊機構(gòu)發(fā)布的研究報告中，也都建議對社會保障、資源環(huán)保等一些事權(quán)進行上移；國研中心還明確提出建立“國民基礎(chǔ)社會保障包”，把中央政府上劃事權(quán)、以優(yōu)先調(diào)整事權(quán)帶動財力重新配置當作財稅體制改革的突破口。

有論者將此視為中央集權(quán)的強化，但在筆者看來，這樣的觀察并不太準確。畢竟，中央和地方的權(quán)力界分包含非常廣泛的范疇，“事權(quán)”只是其中一小部分，且在本質(zhì)上是一種支出責任。就世界各國來看，某些公共服務(wù)、社會福利等責任由中央政府承擔或中央和地方共擔是慣常做法。就中國而言，事權(quán)適當上收可以說是對以往事權(quán)過度下移的一種校正，有助于緩解地方政府的財政支出壓力以及由此產(chǎn)生的地方政府“公司化”傾向，促進政府職能的“服務(wù)化”轉(zhuǎn)型。不過，如何在集權(quán)與分權(quán)，特別是“集事權(quán)”與“分財權(quán)”之間掌握好平衡，的確需要審慎考量，避免矯枉過正。

財權(quán)調(diào)整與精簡政府層級相結(jié)合

“財政”二字形象地揭示了“財”與“政”的緊密關(guān)系。樓繼偉在其《中國政府間財政關(guān)系再思考》一書中認為，以往的財稅改革雖也觸及“政”，但主要是涉及“財”，下一步，“政”是繞不過去的。

中國是世界上少有的實行省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府層級的國家。由于地方行政層級過多，越到基層政府，財權(quán)與事權(quán)、權(quán)力與責任不匹配的矛盾越突出。1994年分稅制改革是對中央與省級政府財稅關(guān)系的調(diào)整，但此一改革以來，省級以下也仿照中央和省的分配模式進行財權(quán)、財力的分配，而具體分配方式又很不規(guī)范，使縣、鄉(xiāng)基層政府的財政狀況窘迫，特別是“市吃縣”“市卡縣”等狀況較為普遍和嚴重。在政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型、而權(quán)力資源集中格局未改變的雙重現(xiàn)實之下，上級政府制定規(guī)劃、下派任務(wù)卻不提供資金支持，下級政府執(zhí)行規(guī)劃和任務(wù)卻為“錢”所困，常常為了應(yīng)付檢查、考核而大做表面文章，不僅削弱了政策的執(zhí)行力和有效性，也給基層政府的公眾形象蒙上陰影。

近年來，學界和坊間要求精簡政府層級的呼聲很高。2009年，我國在此前各省試點省直接管理縣財政改革（簡稱財政“省直管縣”）的基礎(chǔ)上，在全國層面推進這項改革，取得了較為明顯的成效。應(yīng)當說，財政層級的簡化為行政層級的簡化積累了經(jīng)驗，我國已經(jīng)基本具備由財政“省直管縣”向行政“省直管縣”延伸拓展的條件。

“省直管縣”的核心是取消“市管縣”，市、縣分設(shè)，皆直轄于省，變四級地方政府為三級地方政府。政府層級的減少，不僅更便于厘清各級政府間的事權(quán)和財權(quán)分配。而且，市、縣分設(shè)，也符合城鄉(xiāng)分治的世界潮流和規(guī)律，可以順應(yīng)我國推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。

當然，“省直管縣”不可避免地會帶來省級政府管轄范圍偏大的困難，不少學者和民間人士為此有“劃小省區(qū)”的主張。但筆者認為，我國現(xiàn)行的省域劃分畢竟已有幾百年較為穩(wěn)定的歷史，且有一定的地理和文化依據(jù)，考慮到人民的心理認同和政治、社會平穩(wěn)等因素，省級行政區(qū)劃調(diào)整宜從長計議、逐步實施。目前可主要通過增設(shè)中央直轄市的方式，解決省級政府管理幅度過大的問題；同時，還可適當擴大市、縣轄區(qū)的范圍，縮減其數(shù)量。

觀照中國城市化及相關(guān)的人口、社會結(jié)構(gòu)變化的現(xiàn)實

我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的過程，各地的人口社會結(jié)構(gòu)也在相應(yīng)發(fā)生著急劇變化。特別是在一些沿海發(fā)達地區(qū)和超大、特大城市，流動人口大量涌入，有的地方甚至在局部地區(qū)形成了“人口倒掛”現(xiàn)象（即外來常住人口超過本地世居人口）。

據(jù)學者金三林主持的課題組 2012年調(diào)研，從全國來看，人口倒掛鎮(zhèn)（村）在沿海地區(qū)和中西部大城市郊區(qū)普遍存在，是城鎮(zhèn)化的基本形態(tài)之一。以廣東省為例，該省現(xiàn)有“人口倒掛村”1708個，涉及流動人口1584.3萬人，占全省流動人口的57.1%；“同鄉(xiāng)村”294個，涉及流動人口243.4萬人，占全省流動人口的 8.8%。像珠三角地區(qū)的長安、虎門等鎮(zhèn)，本地戶籍人口只有幾萬或十幾萬，外來常住人口卻高達幾十萬甚至上百萬，儼然已是大中城市的規(guī)模。

這種狀況對地方政府的事權(quán)和財權(quán)配置提出了新課題。從某種程度上說，人口流入地的政府其實是在代替人口流出地的政府承擔許多公共服務(wù)職能，這是一種事權(quán)在地區(qū)間的隱性轉(zhuǎn)移。因此，在設(shè)計財稅制度時，需要顧及這種隱性事權(quán)因素，以常住人口而非戶籍人口為依據(jù)來確立和調(diào)整各級政府之間的財政關(guān)系。在財政轉(zhuǎn)移支付的安排上，也應(yīng)考慮對人口流入地區(qū)給予一定傾斜。以此來保障和激勵當?shù)卣?，為所有常住人口提供必要而均等的公共服?wù)。