提 要

人的城鎮(zhèn)化是指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人的生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，也就是樂(lè)業(yè)安居：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要為人們提供好的工作機(jī)會(huì)，城鎮(zhèn)為人們提供良好的生活條件。它應(yīng)該包括具體內(nèi)涵，首先是戶籍與土地制度問(wèn)題。其次，新型城鎮(zhèn)化，要有產(chǎn)業(yè)支撐，需不斷挖掘新的產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)，并進(jìn)一步提升城市分工水平和經(jīng)濟(jì)集聚能力，尤其要提高服務(wù)業(yè)比重，從而提高人的收入水平。還有，盡快在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的均等化。

要使城鎮(zhèn)化真正成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和持續(xù)發(fā)展所依賴的推動(dòng)力，必須以城鎮(zhèn)化為支撐，實(shí)施系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制的改革。

國(guó)家有關(guān)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃即將出臺(tái)，地方政府也在抓緊出臺(tái)城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃方案，新型城鎮(zhèn)化正成為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。

近日，十分關(guān)注我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展并有深入研究的北京大學(xué)光華管理學(xué)院院長(zhǎng)蔡洪濱教授在接受本報(bào)駐京記者采訪時(shí)指出，此輪新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，要以推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為目標(biāo)，創(chuàng)新體制機(jī)制，著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

他緊緊圍繞我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史和現(xiàn)狀著重提出，“應(yīng)當(dāng)以城鎮(zhèn)化為契機(jī)，扭轉(zhuǎn)過(guò)去政府命令和主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式，大力推進(jìn)體制改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)在城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)作用，使城鎮(zhèn)化真正成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的新的動(dòng)力源泉。”

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如何在新的發(fā)展階段做好城鎮(zhèn)化大文章，受到全社會(huì)廣泛關(guān)注，但在認(rèn)識(shí)上也出現(xiàn)了不少誤區(qū)

深圳特區(qū)報(bào)：當(dāng)前，社會(huì)各界對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的關(guān)注和討論正在持續(xù)升溫，由國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃即將出臺(tái)，地方政府也在抓緊推出城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃。但是，從一些地方來(lái)看，對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)問(wèn)題也出現(xiàn)了不少認(rèn)識(shí)與理解上的誤區(qū)，那么，當(dāng)前對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)存在哪些認(rèn)識(shí)與理解上的誤區(qū)？

蔡洪濱：當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化率剛過(guò)50%，按戶籍人口計(jì)算則僅為35%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，也低于處于相同發(fā)展水平的經(jīng)濟(jì)體，未來(lái)發(fā)展空間十分巨大。

如何在新的發(fā)展階段做好城鎮(zhèn)化大文章，受到全社會(huì)廣泛關(guān)注，但在認(rèn)識(shí)上也出現(xiàn)了不少誤區(qū)。一些地方簡(jiǎn)單地把城鎮(zhèn)化等同于造城建樓，這顯然是非常錯(cuò)誤的。從土地的城鎮(zhèn)化到人的城鎮(zhèn)化，這是對(duì)城鎮(zhèn)化認(rèn)識(shí)的一個(gè)進(jìn)步，但“人的城鎮(zhèn)化”的具體內(nèi)涵仍然不是很清晰。另外一種看法是把城鎮(zhèn)化當(dāng)作擴(kuò)大內(nèi)需的工具，這也是不科學(xué)的。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和發(fā)展的結(jié)果，人為地增加城鎮(zhèn)化率并不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

深圳特區(qū)報(bào)：改革開(kāi)放使我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程大大加快。然而，城鎮(zhèn)化發(fā)展依然面臨重重體制性障礙。請(qǐng)您分析一下，當(dāng)前還存在哪些體制性障礙束縛了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展？

蔡洪濱：改革開(kāi)放后，市場(chǎng)機(jī)制的逐步建立和快速工業(yè)化加速了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但是，城鎮(zhèn)化發(fā)展依然面臨重重體制阻力。一個(gè)嚴(yán)重的后果是城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距目前在2.5倍左右，而韓國(guó)1995年城鄉(xiāng)差異已經(jīng)消除，我國(guó)臺(tái)灣2000年時(shí)城鄉(xiāng)差異只有20%。我國(guó)的城鄉(xiāng)差異，有經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的原因，更主要的是體制原因。更為嚴(yán)重的是，新進(jìn)入城市的人口，形成了城市地區(qū)的新二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化程度低，為城市的健康發(fā)展帶來(lái)阻力。

我國(guó)城鎮(zhèn)化中另外一個(gè)行政扭曲力量是城鄉(xiāng)行政區(qū)劃體制過(guò)于僵硬，不能適應(yīng)迅速變化的形勢(shì)。比如，我國(guó)很多發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口密度和經(jīng)濟(jì)活躍度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一般意義上的城市標(biāo)準(zhǔn)，但依然無(wú)法在當(dāng)前的行政體制中成為城市，這就人為地抑制了城鎮(zhèn)化進(jìn)程；并且，發(fā)達(dá)地區(qū)的常住人口在決定公共服務(wù)時(shí)又不能統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，被當(dāng)?shù)卣?dāng)成“財(cái)政負(fù)擔(dān)”，壓制了市場(chǎng)的集聚效應(yīng)和城市的發(fā)展。

在當(dāng)前的財(cái)政體制下，行政級(jí)別決定財(cái)政資源的分配，這會(huì)使政治中心城市更具優(yōu)勢(shì)，而經(jīng)濟(jì)中心城市和小城鎮(zhèn)因?yàn)榈貌坏阶銐蚨嗟呢?cái)政支持而發(fā)展滯后。有一些城市其實(shí)沒(méi)有足夠的經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)，但因?yàn)樾姓?jí)別高而變得過(guò)大，其發(fā)展離開(kāi)財(cái)政供養(yǎng)難以持續(xù)。另外很多城市的經(jīng)濟(jì)集聚力量很強(qiáng)，但行政級(jí)別較低，行政和財(cái)政資源不能支撐城市發(fā)展的需要。

此外，一些地方盲目追求GDP，忽視城市綜合發(fā)展，阻礙經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，導(dǎo)致中國(guó)式的城市病。我國(guó)的城市、特別是大中型城市的管理水平大大落后于城鎮(zhèn)化的要求，導(dǎo)致交通和環(huán)境污染日益惡化，教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展越來(lái)越不能滿足居民需要。由于體制原因，服務(wù)業(yè)的發(fā)展沒(méi)有得到足夠的重視，而文化娛樂(lè)體育事業(yè)更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

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以推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為目標(biāo)

深圳特區(qū)報(bào)：中央領(lǐng)導(dǎo)最近提出，未來(lái)要以推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為目標(biāo)，創(chuàng)新體制機(jī)制，著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。在您看來(lái)，人的城鎮(zhèn)化應(yīng)該包括哪些具體內(nèi)涵？

蔡洪濱：此輪新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，要以推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為目標(biāo)，創(chuàng)新體制機(jī)制，著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

我認(rèn)為，人的城鎮(zhèn)化是指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人的生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，也就是樂(lè)業(yè)安居：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要為人們提供好的工作機(jī)會(huì)，城鎮(zhèn)為人們提供良好的生活條件。它應(yīng)該包括具體內(nèi)涵，首先是戶籍與土地制度問(wèn)題。戶籍制度改革的主要方向是讓目前已經(jīng)處在城里的兩億多農(nóng)民工以及未來(lái)還將陸續(xù)進(jìn)城的農(nóng)民，與城市居民一樣享受平等的工作機(jī)會(huì)和均等化的基本公共服務(wù)。而土地制度改革是要實(shí)現(xiàn)土地增值的合理分配，處理好人地矛盾、農(nóng)村和城市的矛盾。

其次，新型城鎮(zhèn)化，要有產(chǎn)業(yè)支撐，需不斷挖掘新的產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)，并進(jìn)一步提升城市分工水平和經(jīng)濟(jì)集聚能力，尤其要提高服務(wù)業(yè)比重，從而提高人的收入水平。

還有，盡快在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的均等化，落實(shí)流動(dòng)人口的子女平等上學(xué)和高考的權(quán)利，這是實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的最基本條件；要做好保障房建設(shè)，讓居者有其屋，同時(shí)通過(guò)空氣治理、節(jié)能減排、低碳綠色發(fā)展等，讓藍(lán)天白云常駐城市。

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以城鎮(zhèn)化為契機(jī)， 大力推進(jìn)體制改革

深圳特區(qū)報(bào)：您提出應(yīng)當(dāng)以城鎮(zhèn)化為契機(jī)，扭轉(zhuǎn)過(guò)去政府命令和主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式，大力推進(jìn)體制改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用。那么，為了實(shí)現(xiàn)從政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化逐步過(guò)渡為市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，我們應(yīng)該大力推進(jìn)哪些改革與創(chuàng)新？

蔡洪濱：在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式上，我們應(yīng)從政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化逐步過(guò)渡為市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化。政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化在執(zhí)行過(guò)程中過(guò)于依賴行政力量，導(dǎo)致社會(huì)資源配置的行政化和低效率，容易引起各種利益的沖突，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)绊懮鐣?huì)和諧穩(wěn)定。比如，過(guò)去在城鎮(zhèn)化過(guò)程中屢見(jiàn)不鮮的強(qiáng)征農(nóng)民土地、強(qiáng)拆住宅，可以通過(guò)市場(chǎng)化的公平高效的土地確權(quán)及流轉(zhuǎn)制度來(lái)解決。再如，政府應(yīng)從趕農(nóng)民進(jìn)城上樓、人為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，轉(zhuǎn)變?yōu)榻o農(nóng)民在城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)提供制度便利和政策條件，使他們有意愿也有能力真正成為城市居民。

在新的發(fā)展時(shí)期，不應(yīng)簡(jiǎn)單地把城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)內(nèi)需、擺脫經(jīng)濟(jì)困境的短期政策措施。這是因?yàn)?，人為地把人口聚集在城?zhèn)并不會(huì)自動(dòng)拉動(dòng)內(nèi)需。反之，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)強(qiáng)勁的時(shí)候，城市中的就業(yè)機(jī)會(huì)更多，難道還要人為地限制城鎮(zhèn)化嗎？要使城鎮(zhèn)化真正成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和持續(xù)發(fā)展所依賴的推動(dòng)力，必須以城鎮(zhèn)化為支撐，實(shí)施系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)體制的改革。

第一，盡快打破二元體制，積極穩(wěn)妥改革戶籍制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民自由、合理流動(dòng)，為有條件進(jìn)城工作的農(nóng)村居民提供樂(lè)業(yè)安居的政策保障。

第二，加快土地制度改革，促進(jìn)農(nóng)村土地和宅基地的確權(quán)和流轉(zhuǎn)，使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，讓農(nóng)民進(jìn)城沒(méi)有后顧之憂。

第三，推動(dòng)教育體制改革，從立法開(kāi)始真正落實(shí)教育公平。切實(shí)解決進(jìn)城和流動(dòng)人口的子女享受平等的教育機(jī)會(huì)和高考機(jī)會(huì)。

第四，加快推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)，力爭(zhēng)盡快建立覆蓋全民的均等化的社會(huì)保障體系，使農(nóng)村居民和農(nóng)村進(jìn)城居民享受平等的社會(huì)保障服務(wù)。

第五，改革我國(guó)目前的行政區(qū)劃制度，因地制宜、靈活安排城鄉(xiāng)行政區(qū)劃，以人口密度和經(jīng)濟(jì)活躍程度為主要標(biāo)準(zhǔn)，使城鄉(xiāng)行政區(qū)劃適應(yīng)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

第六，改革當(dāng)前的財(cái)稅體制，逐步改變以行政級(jí)別作為主要依據(jù)分配財(cái)政資源的做法，推動(dòng)以市場(chǎng)手段籌集資金推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。積極推行市政債的發(fā)行，使城市的發(fā)展逐步擺脫對(duì)行政體制的依賴，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

第七，轉(zhuǎn)變地方城市政府職能，從“追求GDP”的經(jīng)營(yíng)城市轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的治理城市。大力提高城市綜合管理水平，改變過(guò)去一味造城建樓、忽視城市軟環(huán)境建設(shè)的做法，推動(dòng)建立“人文城市”、“和諧城市”、“宜居城市”，為城市居民提供更好的社會(huì)服務(wù)和生活環(huán)境。

第八，改革文化體育體制，為城市發(fā)展文化體育事業(yè)創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境。