中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的首要任務(wù)是率先實行以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政管理體制改革。政府職能轉(zhuǎn)變的邊際均衡點是界定政府和市場的最優(yōu)邊界。政府職能轉(zhuǎn)變的理念是增加行政管理制度的透明度，技術(shù)路徑是減少政府對市場和經(jīng)濟活動的過度干預(yù)、加強政府的公共管理職能，執(zhí)行力層面上要求提高行政能力、改善行政作風

十八屆三中全會將研究全面深化改革問題并作出總體部署。作為改革開放的新“試驗田”，中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的建立體現(xiàn)了以開放促改革、促發(fā)展的國家戰(zhàn)略意圖。行政體制改革是改革的“牛鼻子”，也是推動全面改革的突破口。國務(wù)院頒布的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》所列舉的試驗區(qū)探索性工作中，主要任務(wù)和措施的第一條就是加快政府職能轉(zhuǎn)變，積極探索建立與國際高標準投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)的行政管理體制。這就要求上海率先實行以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政管理體制改革。上海應(yīng)以自貿(mào)區(qū)建設(shè)為契機，以率先性、前瞻性要求設(shè)計、實施、復(fù)制、推廣政府行政管理體制改革，率先獲取改革紅利并為全國提供一個成功的改革樣本。

政府與市場的最優(yōu)邊界是動態(tài)的

政府職能轉(zhuǎn)變的邊際均衡點是界定政府與市場的最優(yōu)邊界。市場經(jīng)濟中，政府干預(yù)經(jīng)濟的理論前提是存在市場失靈，即價格機制在某些領(lǐng)域被扭曲或不起作用。導(dǎo)致市場失靈一般有4種情況，即壟斷、信息不對稱、存在外部性、對公共產(chǎn)品的需求。政府干預(yù)的宗旨是彌補市場缺陷，使市場機制更加完善，而非取代市場。政府與市場的最優(yōu)邊界是基于交易成本的比較，市場機制的交易成本若低于政府干預(yù)，則市場就是相對有效的；若市場機制的交易成本高于政府干預(yù)，則政府干預(yù)就是相對有效的。政府與市場也不是排斥性的，政府干預(yù)采用市場性的調(diào)控方式、工具和手段有時會成本更低、效率更高。例如為了解決環(huán)境污染這一外部性問題，20世紀70年代，美國環(huán)保局首次采用排污權(quán)交易政策，將政府干預(yù)與市場交易（價格機制）相結(jié)合，降低了交易成本，提高了干預(yù)效率。

在現(xiàn)實經(jīng)濟環(huán)境中，政府與市場的最優(yōu)邊界是動態(tài)的，并沒有一個統(tǒng)一的均衡解。各國的國情及發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展階段、發(fā)展要求、發(fā)展特點不同，政府與市場的邊際均衡點也就不同。因此，政府職能轉(zhuǎn)變要與經(jīng)濟和市場的發(fā)展相適應(yīng)，以促進經(jīng)濟發(fā)展。中國正處在一個特殊時期，一方面，中國仍處于工業(yè)化進程中；另一方面，中國又面臨著并主動融入了經(jīng)濟全球化浪潮。中國既要遵循工業(yè)化發(fā)展規(guī)律培育市場、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，又要遵循全球化、國際化的行為標準和游戲規(guī)則獲取開放紅利。這種雙重坐標的摩擦和碰撞使得政府與市場合理邊界的確定更加復(fù)雜和特殊，對政府職能轉(zhuǎn)變提出了更高的改革要求。設(shè)計并有效實施一套既符合國際高標準投資和貿(mào)易規(guī)則體系要求、又適應(yīng)我國工業(yè)化及市場經(jīng)濟發(fā)展需求的新的行政管理體制，是自貿(mào)區(qū)的重要任務(wù)，也是上海加快政府職能轉(zhuǎn)變的突破口。

政府職能轉(zhuǎn)變有三個維度

在操作上，政府職能轉(zhuǎn)變有三個維度：一是理念層面；二是技術(shù)路徑層面；三是執(zhí)行力層面。理念維度的關(guān)鍵詞就是提高透明度。目前國際高標準投資規(guī)則的管理模式是“準入前國民待遇+負面清單”。這一管理模式的理念就是要增強行政管理制度的透明度，即在競爭中立原則、非歧視性的征收補償、自由投資轉(zhuǎn)移政策以及知識產(chǎn)權(quán)保護、貿(mào)易爭端解決程序等方面要公開透明，不予外商投資準入或有限制要求的領(lǐng)域要公開透明。所以，由審批制轉(zhuǎn)而實行備案制只是表層操作的變換，核心理念是增強行政管理透明度，這對我國現(xiàn)行的行政管理體制而言是一項根本性的改革。前不久中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)公布了2013版的負面清單，社會各界的注意力都集中在負面清單的長短，少有人把握到負面清單管理的實質(zhì)是行政管理體制從不透明到透明，而不是清單的長短。自貿(mào)區(qū)實施準入前國民待遇加負面清單的管理模式也是為包括中美BIT談判在內(nèi)的一系列雙邊、多邊國際經(jīng)貿(mào)談判提供試驗方案，以透明的外資準入審核流程和管理模式來換取其他國家對等的待遇。

政府職能轉(zhuǎn)變的技術(shù)路徑維度是減少政府對市場和經(jīng)濟活動的過度干預(yù)；加強政府的公共管理（包括公共產(chǎn)品供給）職能。在市場機制能夠發(fā)揮效用的領(lǐng)域，政府應(yīng)減少或取消管制和干預(yù)，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，使經(jīng)濟更有活力和效率。在公共管理領(lǐng)域，政府應(yīng)進一步強化職能，為市場運行及社會秩序提供可靠的制度保障，為企業(yè)構(gòu)建有利的經(jīng)濟環(huán)境，為經(jīng)濟活動及社會活動提供有效的法治基礎(chǔ)。

政府職能轉(zhuǎn)變的執(zhí)行力維度就是推進事先審批轉(zhuǎn)為事中、事后的過程監(jiān)管，這既涉及行政能力問題，也涉及勤政還是懶政的行政作風問題。要建立一口受理、綜合審批和高效運作的服務(wù)模式，要建立行業(yè)信息跟蹤、監(jiān)管和歸集的綜合性評估機制，要建立集中統(tǒng)一的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系。同時，行政監(jiān)管體制還面對一些新的業(yè)務(wù)和產(chǎn)業(yè)，如跨境電子商務(wù)、商業(yè)保理、國際船舶登記、國際航運經(jīng)紀、貿(mào)易中轉(zhuǎn)交割等等。由此帶來行政管理方式的轉(zhuǎn)型和內(nèi)容的擴展對行政管理能力有很高的要求，需要對理論基礎(chǔ)、知識準備、制度設(shè)計、人才儲備作全面提升。另外，為保證事中、事后過程監(jiān)管的有效性，還要設(shè)立監(jiān)督機制以約束行政不作為的懶政行為，真正建立精簡，高效的行政管理機制。

（作者為上海財經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院院長、教授、博導(dǎo)）