摘要： 中國目前基本的制度框架包括三個(gè)層次：憲法層次、法律層次、行政法規(guī)和規(guī)章層次。從制度本身的性質(zhì)來說，對(duì)一個(gè)國家的穩(wěn)定和發(fā)展具有決定意義的是政治行政制度和經(jīng)濟(jì)制度。中國的政治行政體制改革是一個(gè)長期的、與社會(huì)主義發(fā)展過程相始終的漸進(jìn)過程，但在30多年的改革過程中所暴露出來的一些制度性問題，特別是社會(huì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期容易產(chǎn)生的“制度漏洞”問題則亟待通過制度安排認(rèn)真解決。中國政治行政體制改革必須依據(jù)憲法和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀有計(jì)劃、有步驟和漸進(jìn)式地進(jìn)行。從整體上來看，中國的政治行政體制改革基本上分為三個(gè)層面：

價(jià)值理念、政治制度和行政制度。中國社會(huì)主義公共行政體制改革和發(fā)展的基本方向是建立“人民政府模式”，強(qiáng)調(diào)“規(guī)模適度化政府”，這是由中國社會(huì)現(xiàn)實(shí)的特殊性所決定的，是提高政府效率的基本因素。我國社會(huì)主義公共機(jī)構(gòu)的民主化制度建設(shè)將是實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞： 中國夢(mèng); 制度; 政府價(jià)值; 政治行政體制改革; 人民政府模式; 規(guī)模適度政府

一般而言，所有文明社會(huì)的建立都依賴于穩(wěn)定、秩序和可預(yù)測性，而各種各樣的制度建立、發(fā)展和創(chuàng)新是文明社會(huì)穩(wěn)定、秩序和可預(yù)測性的基本保證?？偟膩碚f，中國目前基本的制度框架包括三個(gè)層次：

第一，憲法層次。憲法是一國的根本大法，它規(guī)定一個(gè)國家政權(quán)的基本性質(zhì)、界定政府權(quán)力的界限和政府的責(zé)任及義務(wù)、規(guī)定政府與個(gè)人互動(dòng)的基本規(guī)則及政府間權(quán)力關(guān)系。憲法層次的制度作為國家的根本制度，也稱為政治制度，在任何文明社會(huì)，憲法秩序決定了各種具體制度在政體范圍內(nèi)變化的速度和方向。一個(gè)社會(huì)能否長治久安的關(guān)鍵在于政府權(quán)力的產(chǎn)生和運(yùn)作是否符合憲法秩序。第二，法律層次。是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)或全國人大及其常委會(huì)所通過的法律，它構(gòu)成了中國法律體系的基本框架。在這一制度層次，根據(jù)其立法對(duì)象的不同既有政治層面的也有具體層面的，它構(gòu)成國家制度體系的主體。第三，行政法規(guī)和規(guī)章層次。包括國務(wù)院、國務(wù)院各部委所頒布的法規(guī)和規(guī)章及依法或依據(jù)全國人大的決議享有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)所頒布的地方性法規(guī)和規(guī)章，這些具體的法規(guī)和規(guī)章在我國習(xí)慣上稱為政府政策。

無論是從政治層面還是從具體層面來看，一個(gè)國家的制度體系在具體操作過程中就表現(xiàn)為它的法律體系，都是“人的行為的一種秩序”或“許多規(guī)則的一個(gè)體系”[1]。但是，正如美國前總統(tǒng)林肯在1862 年 9 月 22 日頒布的《解放宣言》中所說：

“把話寫在紙上不足以解放曾經(jīng)是奴隸的人們”。同樣，寫在紙上的好的法律和制度條文也不足以證明現(xiàn)實(shí)中一種社會(huì)制度的好壞。一種具體的社會(huì)制度的好壞在實(shí)際操作過程中有兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，其一是制度體系的建立與國家或社會(huì)發(fā)展的基本目標(biāo)和價(jià)值理念是否相符;

其二是一種與社會(huì)發(fā)展基本價(jià)值理念相符合的制度體系在具體實(shí)踐過程中被執(zhí)行的程度，即制度化程度。

在現(xiàn)代文明社會(huì)，按照本國的價(jià)值理念進(jìn)行制度改革、發(fā)展和創(chuàng)新已變成一種國際化潮流，從終極的意義上講，任何社會(huì)制度都有一個(gè)不斷完善的過程。與資本主義制度相比，由于中國的社會(huì)主義制度建立的相對(duì)較晚，世界上較為成熟的可供參考的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不多。因此，在21 世紀(jì)的競爭中，為了保證國家的健康和穩(wěn)定的發(fā)展，中國面臨著制度改革、發(fā)展和創(chuàng)新的繁重任務(wù)和巨大壓力。

　一、制度環(huán)境與改革取向

從制度本身的性質(zhì)來說，對(duì)一個(gè)國家的穩(wěn)定和發(fā)展具有決定意義的是政治行政制度和經(jīng)濟(jì)制度。經(jīng)過30多年的社會(huì)主義改革，中國已成功地實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，并初步建立起社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的基本框架。無論我們稱社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的基本框架為“混合經(jīng)濟(jì)”模型，還是“政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)”模型，中國經(jīng)濟(jì)改革的成功實(shí)踐已經(jīng)向世人證明，中國已經(jīng)找到了一條自主性的、符合中國國情的、與社會(huì)主義基本價(jià)值理念相符合的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，并成功地躲開了新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)為前蘇聯(lián)所設(shè)置的“改革陷阱”，這一改革陷阱肆意夸大社會(huì)主義制度的某些缺陷到極端的程度，首先摧垮人們對(duì)社會(huì)主義的信心，然后摧垮社會(huì)主義制度本身，并使痛苦的人們不得不按照他們所開的藥方照單吃藥。其結(jié)果有目共睹，不但資本主義所標(biāo)榜的幸福美好的生活和民主自由成為泡影，而且使原有的生活水平一落千丈，人們不僅喪失了與資本主義社會(huì)相比較所享有的較高的、較為平等和公正的生活狀態(tài)，而且也喪失了社會(huì)秩序、人身安全和自由。這種改革，使得經(jīng)濟(jì)全面私有化并使財(cái)富高度集中在少數(shù)人手中，人民雖然獲得了幾年一次的所謂民主選舉權(quán)，但權(quán)力機(jī)構(gòu)變成了政客的角斗場，世界一流大國不復(fù)存在。這在徹底摧垮社會(huì)主義制度的同時(shí)，也徹底摧垮了民族自尊心。

中國30多年的改革實(shí)踐，走出了一條既吸收了當(dāng)代人類文明發(fā)展的最新成果，又強(qiáng)調(diào)在社會(huì)主義制度下自主發(fā)展的道路，使中國經(jīng)濟(jì)在快速增長的同時(shí)，人民生活水平獲得很大的提高。中國社會(huì)主義改革走的是一條綜合改革和計(jì)劃改革相結(jié)合的道路，在改革經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，有計(jì)劃、有步驟的逐漸改革政治行政體制。正如資本主義制度需要逐步完善一樣，社會(huì)主義政治和經(jīng)濟(jì)制度也需要逐步完善，不承認(rèn)社會(huì)主義有缺陷或把社會(huì)主義說得一無是處，都會(huì)對(duì)社會(huì)主義制度建設(shè)產(chǎn)生巨大的危害，最終結(jié)果是害黨、害國、害民。

在30多年的改革開放過程中，我國不僅初步確立了有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)一步完善了社會(huì)主義市場的產(chǎn)權(quán)、交易和競爭體制，而且有計(jì)劃、有步驟的對(duì)不適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治和行政體制進(jìn)行了幾次重大改革，并取得了很大的成績。如干部人事制度改革及公務(wù)員制度的建立、政府機(jī)構(gòu)改革及職能轉(zhuǎn)變、農(nóng)村基層政權(quán)普遍民主選舉等。當(dāng)然，由于中國目前處于社會(huì)體制的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政治和經(jīng)濟(jì)制度的建立、配套和安排不可能一步到位?？梢钥隙ǖ卣f，中國的政治行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革一樣，是一個(gè)長期的、與社會(huì)主義發(fā)展過程相始終的漸進(jìn)過程。但這并不是說中國的社會(huì)主義政治與行政體制改革沒有緊迫性，恰恰相反，在30多年的改革過程中所暴露出來的一些制度性問題，特別是社會(huì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期容易產(chǎn)生的“制度漏洞”所形成的一些嚴(yán)重影響黨和政府在人民群眾中的威信、嚴(yán)重影響人民群眾對(duì)社會(huì)主義的信仰并進(jìn)而危害社會(huì)主義社會(huì)穩(wěn)定和生存的問題，如腐敗和貧富分化等，已經(jīng)到了必須在制度安排上認(rèn)真解決的時(shí)候了。因?yàn)橹袊藗鹘y(tǒng)文化所形成的“親和政府”和“信任政府”心態(tài)及社會(huì)主義的基本價(jià)值理念決定了中國老百姓最不能容忍的就是腐敗和嚴(yán)重貧富不均。中國歷史上的社會(huì)動(dòng)蕩均由此而起。

當(dāng)然，中國政治行政體制改革由于歷史與現(xiàn)實(shí)的原因，具有相當(dāng)?shù)钠D巨性和復(fù)雜性。因?yàn)檎涡姓w制改革對(duì)社會(huì)主義社會(huì)的改革來說具有基本的和決定性的意義，它將對(duì)整個(gè)社會(huì)制度、包括市場制度產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。因此，中國政治行政體制改革必須依據(jù)憲法和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀有計(jì)劃、有步驟和漸進(jìn)式的進(jìn)行。從整體上來看，中國的政治行政體制改革基本上分為三個(gè)層面：價(jià)值理念、政治制度和行政制度。從理論上講，這三者既相互聯(lián)系、互為因果，又相互區(qū)別。西方公共行政學(xué)在科學(xué)主義和行為主義時(shí)代強(qiáng)調(diào)政治與行政相分離，但在上個(gè)世紀(jì)70年代后期，當(dāng)新公共行政學(xué)把“公正”這一概念引入公共行政領(lǐng)域以后，包括現(xiàn)在較為流行的以結(jié)果為導(dǎo)向的新公共管理理論則認(rèn)為，把政治與行政截然分開無論從理論上還是從現(xiàn)實(shí)來看，都是不可能的。一個(gè)人不能只有軀殼而沒有靈魂，一個(gè)政府不能只有行政架構(gòu)而沒有施政理念。新公共管理所謂的公共行政三理念，即經(jīng)濟(jì)、效率和效能，重點(diǎn)是效率和效能，即政府施政的社會(huì)和市場效果。公共行政不僅研究政府自身的管理問題，而且要重點(diǎn)研究政府對(duì)社會(huì)和市場的管理問題，后一個(gè)問題說到底是一個(gè)政治問題。政府管理好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)是通過社會(huì)與市場效益來衡量，而不是政府自身。國內(nèi)現(xiàn)在流行的行政學(xué)教科書秉承科學(xué)主義與行為主義的傳統(tǒng)，把重點(diǎn)放在政府內(nèi)部管理上，基本上可以叫作行政管理學(xué)，而不是公共行政學(xué)。中國的政治行政體制改革做為一個(gè)系統(tǒng)工程，必須從政治價(jià)值、政治制度和行政制度三個(gè)層面入手。

從政治價(jià)值層面來看，社會(huì)主義社會(huì)是人類歷史上第一個(gè)廣泛實(shí)行人民民主的社會(huì)，社會(huì)主義社會(huì)的執(zhí)政黨———中國共產(chǎn)黨是一個(gè)沒有自身利益、一切思想和行動(dòng)都以人民的利益為自身根本利益的政黨。正是中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)以及一大批具有崇高理想、無私奉獻(xiàn)、品德高尚和才能卓著的共產(chǎn)黨人，在極其艱苦的環(huán)境下，在廣大人民群眾的真誠支持下，團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)人民群眾，打敗了在數(shù)量和裝備上都數(shù)倍于己但腐敗無能的、反人民的政府，并建立了社會(huì)主義新中國。社會(huì)主義新中國的建立，為在我國實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和共產(chǎn)主義理想，即廣泛的人民民主、人的自由和全面發(fā)展、公正合理的社會(huì)秩序、人民群眾享有的豐富的物質(zhì)和精神文化生活、人人平等和均富的社會(huì)建立了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。中國人民選擇社會(huì)主義道路、選擇共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)既是歷史和現(xiàn)實(shí)的選擇，又是中華民族自立于世界民族之林、發(fā)展和壯大自己的必然選擇。

因此，中華人民共和國憲法作為社會(huì)主義中國的根本大法，在其總綱的第一、二、三條就明確規(guī)定，“社會(huì)主義制度是中華人民共和國的根本制度。”“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”這就是說，社會(huì)主義的政治理念通過憲法這一根本大法成為社會(huì)主義中國政治和行政制度安排的基本指導(dǎo)思想。其核心是堅(jiān)持社會(huì)主義制度、堅(jiān)持人民民主管理和監(jiān)督、堅(jiān)持人民代表大會(huì)由人民民主選舉產(chǎn)生并對(duì)人民負(fù)責(zé)。堅(jiān)持中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。從中華人民共和國憲法可以看出，社會(huì)主義民主較之資本主義民主更為優(yōu)越的地方在于，社會(huì)主義社會(huì)作為人類歷史上較之于資本主義社會(huì)更高一級(jí)的社會(huì)形態(tài)，在吸收資本主義民主的一些有益經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，已經(jīng)超越了資本主義形式民主這一歷史階段，實(shí)現(xiàn)了由形式民主到實(shí)質(zhì)性民主的轉(zhuǎn)變。由于資本主義社會(huì)的財(cái)產(chǎn)私有制和黨派利益的局限性，資本主義民主的最高形式只能是幾年一次所謂的民主選舉，一次性地將權(quán)力交給政客而失去了對(duì)公共事務(wù)的管理權(quán)。社會(huì)主義由于社會(huì)財(cái)產(chǎn)以公有制為基礎(chǔ)和共產(chǎn)黨與人民利益的根本一致性，決定了人民可以依法“通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。從而使人民具體地民主參與公共事務(wù)管理，這在人類歷史上第一次使人民有可能真正成為國家和社會(huì)的主人，成為國家權(quán)力的主體。社會(huì)主義社會(huì)作為一個(gè)高度民主的社會(huì)，在人類文明的歷史上真正實(shí)現(xiàn)了民主理念與民主作為一種政治制度和管理制度的高度統(tǒng)一。

當(dāng)然，在中國社會(huì)主義建設(shè)60多年的歷程中，前30年由于種種原因，曾走過許多彎路，犯了一些本不應(yīng)該犯的甚至是非常嚴(yán)重的錯(cuò)誤，尤其是在社會(huì)主義政治民主體制的建設(shè)中，在使社會(huì)主義民主政治理念制度化的過程中，由于把馬克思主義教條化和在制度建設(shè)上模仿蘇聯(lián)模式，曾出現(xiàn)極端左傾、以人代黨、大搞個(gè)人迷信和崇拜、權(quán)力高度集中、以至于上上下下各級(jí)黨委和政府中掌握最高權(quán)力的個(gè)人常常以黨和政府的代表自居，不允許不同意見出現(xiàn)，動(dòng)不動(dòng)以反黨反社會(huì)主義打棍子，致使黨內(nèi)和社會(huì)上都嚴(yán)重地缺乏民主，其結(jié)果不僅破壞了真正的社會(huì)主義民主，使憲法上規(guī)定的“民主集中制”的社會(huì)主義政治民主制度成為擺設(shè)，嚴(yán)重影響了黨和政府在人民群眾中的威信，而且也為社會(huì)主義的反對(duì)者提供了反社會(huì)主義的口實(shí)，在國際上大肆造謠、誣蔑和攻擊社會(huì)主義政府為獨(dú)裁專制政府，企圖通過強(qiáng)大的宣傳輿論工具，放大和強(qiáng)化社會(huì)主義執(zhí)政黨在執(zhí)政過程中的一些缺點(diǎn)和錯(cuò)誤以敗壞社會(huì)主義的聲譽(yù)。因此，每一個(gè)真正以黨、國家、民族和人民利益為重的共產(chǎn)黨人，都必須認(rèn)真吸取社會(huì)主義政黨在執(zhí)政過程中的一些沉痛的歷史教訓(xùn)。

認(rèn)真吸取和總結(jié)歷史教訓(xùn)，是為了確立我們對(duì)社會(huì)主義理想和制度的信心。使社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和政治制度改革沿著社會(huì)主義的正確方向前進(jìn)，以避免陷入新自由主義為前蘇聯(lián)設(shè)置的改革陷阱，這包括所謂的政治上的資產(chǎn)階級(jí)“民主陷阱”和經(jīng)濟(jì)上的“科斯陷阱”。美國式的制度從來就沒有在世界上其他國家復(fù)制成功過，遠(yuǎn)的如人所共知的菲律賓和印度，近的如俄羅斯。中國作為社會(huì)主義大國，要開創(chuàng)人類歷史上前所未有的人類文明大業(yè)，必須在吸收現(xiàn)有人類文明已有成果的基礎(chǔ)上，堅(jiān)定地走自己的路。中國的社會(huì)主義改革就是一個(gè)不斷地使社會(huì)主義理想切近現(xiàn)實(shí)和使現(xiàn)實(shí)切近理想的改革和發(fā)展過程，誠如馬克思所說：

“光是思想力求成為現(xiàn)實(shí)是不夠的，現(xiàn)實(shí)本身應(yīng)當(dāng)力求趨向思想。”[2]而社會(huì)主義民主制度，即人民當(dāng)家做主的制度，正是使社會(huì)主義現(xiàn)實(shí)趨向思想的唯一道路。因此，社會(huì)主義改革，包括政治改革和經(jīng)濟(jì)改革，必須是在堅(jiān)持社會(huì)主義基本價(jià)值觀的基礎(chǔ)上的改革，并使社會(huì)主義的制度安排逐漸與社會(huì)主義的民主政治理念，即人民當(dāng)家做主、人民自主地管理自己的事務(wù)相符合，把社會(huì)主義的民主政治理念逐漸落到實(shí)處，而要做到這一點(diǎn)，社會(huì)主義的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度和管理制度創(chuàng)新是非常關(guān)鍵的。

從政治制度層面來看，人民代表大會(huì)制度是中華人民共和國的最基本的政治制度，是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使國家權(quán)力。與資本主義國家的政治結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)三權(quán)分立不同，社會(huì)主義中國由于其執(zhí)政黨的基本性質(zhì)所決定，強(qiáng)調(diào)權(quán)力結(jié)構(gòu)的單一性，即一切權(quán)力歸人民。人民具體地通過各級(jí)人民代表大會(huì)表達(dá)自己的政治意愿，行使自己的政治權(quán)利。行政權(quán)和司法權(quán)作為權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，必須實(shí)現(xiàn)和落實(shí)人民的意愿。為了使各級(jí)人民代表大會(huì)真正做到“對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”，前提是各級(jí)人民代表大會(huì)“都由民主選舉產(chǎn)生”。中國社會(huì)主義政治體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)就是人民代表必須由人民選舉，這是社會(huì)主義民主的本質(zhì)所在。從落實(shí)人民代表民主選舉的具體操作程序和具體實(shí)現(xiàn)形式來看，為了把那些堅(jiān)持社會(huì)主義信仰、品德高尚和議政能力強(qiáng)的人選為人民代表，我們可以參考和借鑒國內(nèi)外及不同制度下關(guān)于選舉操作程序和形式的有益經(jīng)驗(yàn)，比如縣鄉(xiāng)基層人民代表直選常任制、縣以上人民代表通過代表制選舉產(chǎn)生、代表提名制和聯(lián)名推薦制相結(jié)合、不同地區(qū)和不同社會(huì)團(tuán)體的代表比例分配制、執(zhí)政黨在人民代表大會(huì)中的多數(shù)席位、人民代表必須在選舉過程中直接與選舉人見面并陳述自己有關(guān)社會(huì)主義建設(shè)和改革的觀點(diǎn)等，當(dāng)然，還存在著許多措施和方法來完善社會(huì)主義民主選舉程序，使之與社會(huì)主義民主本質(zhì)相符合，為此我們必須加強(qiáng)與此相關(guān)的社會(huì)科學(xué)研究和討論，制定與之相關(guān)的組織選舉法律法規(guī)，使社會(huì)主義民主政治的優(yōu)越性得到充分顯示。

總之，改革和完善社會(huì)主義的人民代表大會(huì)制度，就是要逐步實(shí)現(xiàn)各級(jí)人民代表經(jīng)由直接或間接選舉產(chǎn)生，逐步實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力產(chǎn)生過程及對(duì)權(quán)力監(jiān)督的民主化。只有這樣，才能使社會(huì)主義的民主理念、政治價(jià)值制度化，才能充分顯示社會(huì)主義民主制度較之資本主義民主制度的優(yōu)越性，才能真正實(shí)現(xiàn)國家政治生活中的民主集中制原則，避免像“文化大革命”一樣的重大決策失誤，才能真正實(shí)現(xiàn)黨、國家和人民利益的高度統(tǒng)一，也才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義社會(huì)的長治久安和繁榮昌盛。

中華人民共和國憲法總綱指出：

“在長期的革命和建設(shè)過程中，已經(jīng)結(jié)成由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、擁護(hù)社會(huì)主義的愛國者和擁護(hù)祖國統(tǒng)一的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，這個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)鞏固和發(fā)展。”中國共產(chǎn)黨在社會(huì)主義中國的領(lǐng)導(dǎo)地位，既是在長期的革命和建設(shè)過程中形成的、是中華人民共和國憲法規(guī)定了的，又是由共產(chǎn)黨的基本性質(zhì)和中國走社會(huì)主義道路的現(xiàn)實(shí)要求所決定的。與資本主義社會(huì)的政黨政治運(yùn)作過程不同，中國共產(chǎn)黨所倡導(dǎo)的政治理念和社會(huì)發(fā)展的總目標(biāo)，即堅(jiān)定的走社會(huì)主義道路，是為全國人民，包括社會(huì)上各民主黨派和各人民團(tuán)體所接受和共同追求的目標(biāo)，這一目標(biāo)是現(xiàn)實(shí)中國走向繁榮富強(qiáng)、用較短的時(shí)間走完資本主義發(fā)達(dá)國家用幾百年才走完的發(fā)展之路的唯一選擇。因此，堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)并在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下使中國走向民主富強(qiáng)是中國政治體制結(jié)構(gòu)的基本支柱。按照一般的政治原則，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，必須肩負(fù)起組織、管理和領(lǐng)導(dǎo)中華人民共和國政府的責(zé)任，并在全國人大的監(jiān)督下，帶領(lǐng)全國人民建設(shè)社會(huì)主義新中國。在和平建設(shè)時(shí)期，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重心、提高人民生活水平是共產(chǎn)黨政府施政的基本綱領(lǐng)之一。政府施政水平的高低，政績的好壞，直接影響著黨在人民群眾中的威信。

因此，在中國政治和行政體制改革的過程中，學(xué)術(shù)界有的學(xué)者根據(jù)西方國家政黨政治運(yùn)作的特點(diǎn)，提出了黨政分開的觀點(diǎn)。但從中國社會(huì)主義政治制度的具體情況來看，此種提法似有不妥。資本主義國家政黨政治的特點(diǎn)是政黨輪流坐莊，今天是民主黨政府，明天就可能是共和黨政府，黨政分開是其在政治體制操作設(shè)計(jì)時(shí)所必須考慮的。中國的國家事務(wù)管理在憲法上規(guī)定是由共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、各民主黨派和人民團(tuán)體共同合作的管理體制，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，對(duì)國家事務(wù)管理負(fù)有主要責(zé)任，各級(jí)政府的組成和管理從一般的政治原則來看，都應(yīng)以共產(chǎn)黨為主導(dǎo)，直接行使政府權(quán)力。

我國目前的體制結(jié)構(gòu)狀況是黨政分開，黨委和政府兩套班子、兩隊(duì)人馬、機(jī)構(gòu)龐大，很容易造成在政策的決策和執(zhí)行過程中的相互推諉扯皮、職責(zé)不明、責(zé)任重疊等不正?，F(xiàn)象，不利于和平建設(shè)時(shí)期黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和黨的政策在政府施政過程中的貫徹和執(zhí)行。當(dāng)然，要真正實(shí)現(xiàn)黨政一體化，在學(xué)術(shù)理論上和具體的制度設(shè)計(jì)上還有許多問題需要廣泛的研究和討論，這里不可能詳細(xì)闡述，但這個(gè)問題作為社會(huì)主義政治體制改革的一個(gè)重大的理論和實(shí)踐問題，如何在黨內(nèi)民主和社會(huì)民主的基礎(chǔ)上、在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善黨和政府的關(guān)系，是學(xué)術(shù)界和理論界應(yīng)該關(guān)注的一個(gè)重大的理論和現(xiàn)實(shí)問題。

從公共行政制度層面來看，由于社會(huì)主義公共行政的制度框架在人類歷史上具有開拓性，制度創(chuàng)新的任務(wù)非常重，我們雖然可以學(xué)習(xí)和借鑒國外有關(guān)公共行政建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，但由于我國的傳統(tǒng)文化、政治價(jià)值理念、基本的政治制度、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平以及具有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架等因素，決定了中國公共行政體制的基本框架決不能照搬別國模式。