二、適度規(guī)模政府與人民政府模式
從我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化資源來(lái)看，公共行政體制建設(shè)或社會(huì)主義公共行政模式的建立，必須立足于社會(huì)主義的“人民政府模式”，把實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義的政治和道德理念、發(fā)展有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和政治民主制度作為人民政府行政發(fā)展的基本目標(biāo)。人民政府模式形成的基本前提是既必須與中國(guó)社會(huì)目前的政治、經(jīng)濟(jì)和文化現(xiàn)狀及未來(lái)發(fā)展要求相適應(yīng)，又必須能夠應(yīng)對(duì)現(xiàn)在和未來(lái)世界一體化過(guò)程中政府所面臨的技術(shù)變化、經(jīng)濟(jì)全球化和政府之間競(jìng)爭(zhēng)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
人民政府模式的基本內(nèi)涵是在理念層面實(shí)現(xiàn)在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下人民民主的社會(huì)主義政治目標(biāo)，在政治制度層面堅(jiān)持社會(huì)主義民主集中制的政治原則，在具體的政府行政管理層面落實(shí)或建立在社會(huì)主義公共機(jī)構(gòu)或半公共機(jī)構(gòu)的人民參與管理和決策機(jī)制，落實(shí)或建立人民直接參與的對(duì)社會(huì)主義公共權(quán)力的監(jiān)督和制約機(jī)制，落實(shí)和建立社會(huì)主義公共機(jī)構(gòu)的效率評(píng)價(jià)和責(zé)任創(chuàng)新機(jī)制，落實(shí)和建立嚴(yán)格的、統(tǒng)一的、規(guī)范的和科學(xué)的對(duì)公共機(jī)構(gòu)人員的任用、晉升、工資福利待遇、績(jī)效評(píng)估和辭退等的民主評(píng)議機(jī)制，建立和規(guī)范各公共機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利義務(wù)及互動(dòng)機(jī)制等，總之社會(huì)主義的一切公共機(jī)構(gòu)都是通過(guò)人民直接或間接的管理和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的總目標(biāo)。
社會(huì)主義社會(huì)優(yōu)于資本主義社會(huì)的地方在于社會(huì)主義是人類歷史上第一個(gè)人民直接或間接管理和監(jiān)督公共機(jī)構(gòu)的社會(huì)，社會(huì)主義社會(huì)發(fā)展的巨大潛力蘊(yùn)藏于以共同利益為基礎(chǔ)的廣大人民群眾的政治參與和經(jīng)濟(jì)建設(shè)熱情，我國(guó)的政治和行政體制改革，決不是要照搬以新自由主義經(jīng)濟(jì)理論為背景的、風(fēng)靡西方資本主義社會(huì)的新公共管理主義的理論和模式，而是要在學(xué)習(xí)和借鑒別國(guó)公共機(jī)構(gòu)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)定地走社會(huì)主義社會(huì)公共機(jī)構(gòu)的組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和責(zé)任制創(chuàng)新之路，在組織結(jié)構(gòu)、制度安排、運(yùn)行機(jī)制和權(quán)利分配上，真正把人民群眾直接和間接參與公共機(jī)構(gòu)的管理和監(jiān)督落到實(shí)處。只有這樣，才能有效防止公共部門、公共事業(yè)和國(guó)有企業(yè)等公共機(jī)構(gòu)在人事、財(cái)務(wù)、物品和決策上由一個(gè)人或幾個(gè)人說(shuō)了算的、與社會(huì)主義管理民主理念不相符合的狀況，才能有效杜絕公共權(quán)力個(gè)人化、私有化的現(xiàn)象，也才能有效減少公共機(jī)構(gòu)的低效率、無(wú)效率、甚至負(fù)效率現(xiàn)象。實(shí)現(xiàn)公共機(jī)構(gòu)的民主化管理和監(jiān)督，是社會(huì)主義社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展、激發(fā)人民群眾的政治和生產(chǎn)建設(shè)熱情、密切黨群和干群關(guān)系、從制度結(jié)構(gòu)上凈化社會(huì)道德氛圍和遏制腐敗的必由之路。
如上所述，中國(guó)社會(huì)主義公共行政體制改革和發(fā)展的基本方向是建立“人民政府模式”。與新公共管理理論的“企業(yè)家政府模式”或“小政府、大社會(huì)”模式不同，人民政府模式強(qiáng)調(diào)“規(guī)模適度化政府模式”。規(guī)模適度化政府是指社會(huì)主義公共機(jī)構(gòu)，特別是政府機(jī)構(gòu)必須在體制結(jié)構(gòu)、制度安排和人員數(shù)量及質(zhì)量上保持適度規(guī)模，以滿足和保證社會(huì)主義社會(huì)初級(jí)階段對(duì)法律法規(guī)、公共物品和公共服務(wù)的需求。強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)或政府規(guī)模適度化，是現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的要求。中國(guó)是一個(gè)在社會(huì)性質(zhì)、文化傳統(tǒng)、人口規(guī)模及素質(zhì)、政府管理幅度和地區(qū)之間貧富差距、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和社會(huì)發(fā)展過(guò)程中所面臨的問(wèn)題等都與西方發(fā)達(dá)國(guó)家和世界上其他發(fā)展中國(guó)家不同的社會(huì)。中國(guó)社會(huì)主義社會(huì)經(jīng)過(guò)
60多年的發(fā)展、特別是經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的發(fā)展，已經(jīng)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、文化教育、人口素質(zhì)和國(guó)防建設(shè)等方面的全面提升奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。而要實(shí)現(xiàn)在較短的時(shí)間內(nèi)在經(jīng)濟(jì)上趕超世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，并全面建成一個(gè)人民共同富裕、社會(huì)穩(wěn)定祥和、人際關(guān)系和諧、科學(xué)技術(shù)發(fā)達(dá)、文教事業(yè)昌盛和政治民主的社會(huì)，規(guī)模適度政府是必要的前提條件，是由中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的特殊性所決定的。
首先，中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家。龐大的人口基數(shù)要求政府為了保持社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，較為合理的管理和分配公共財(cái)產(chǎn)和物品，需要有適度規(guī)模。據(jù)最近全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，中國(guó)大陸人口總數(shù)已接近14億，除印度約12億人口與中國(guó)相差不太遠(yuǎn)外，世界上沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家僅從人口規(guī)模上講可以與中國(guó)相比。當(dāng)然無(wú)論是印度的政治民主制度、還是它的自由市場(chǎng)制度，值得我們學(xué)習(xí)的地方實(shí)在不多。據(jù)各種資料和統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，60多年前，在起跑線上，印度的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要比中國(guó)強(qiáng)，但 60年后的今天，走社會(huì)主義道路的中國(guó)無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)方面，還是在社會(huì)的整體發(fā)展水平方面，都要高于印度。特別是人文指標(biāo)，如人口平均壽命、消滅貧困、整體人口素質(zhì)、人口文盲率、貧富差距等，中國(guó)的發(fā)展水平都明顯高于印度。這一結(jié)果至少可以證明，以公有制為主導(dǎo)的強(qiáng)調(diào)人民共同富裕的社會(huì)主義制度是適合中國(guó)這樣一個(gè)有悠久文化歷史傳統(tǒng)、依靠整體主義道德信仰維系社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的人口大國(guó)的。因此，中國(guó)未來(lái)發(fā)展的總方向、中國(guó)社會(huì)主義改革的整體目標(biāo)是堅(jiān)持和完善以公有制為主導(dǎo)的、具有科學(xué)規(guī)范的交易體系和競(jìng)爭(zhēng)體系的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和政治民主體制，使交易主體，包括參加交易的國(guó)有企業(yè)和所有非國(guó)有企業(yè)、單位和個(gè)人有一個(gè)良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。我們所說(shuō)的建立具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，其最基本的涵義應(yīng)該是建立以公有制為主體的、多種經(jīng)濟(jì)成分并存的、具有科學(xué)規(guī)范的交易和競(jìng)爭(zhēng)體系的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，建立完善的市場(chǎng)交易體系是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制改革的核心。奇怪的是在中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)制度改革，說(shuō)白了就是主張國(guó)有企業(yè)實(shí)行私有化改革，似乎歸于國(guó)家名頭下的國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)是不明晰的，只有歸于一個(gè)人、少數(shù)人或內(nèi)部人持股即實(shí)際上的私有化才是產(chǎn)權(quán)明晰的，并進(jìn)而想當(dāng)然的認(rèn)為私有財(cái)產(chǎn)總比公有財(cái)產(chǎn)更為有效率，很少有人把國(guó)有企業(yè)的責(zé)任制創(chuàng)新作為國(guó)有企業(yè)改革的基本立足點(diǎn)。當(dāng)20 世紀(jì) 90年代西方管理學(xué)人力資源學(xué)派和組織文化學(xué)派在企業(yè)管理上強(qiáng)調(diào)組織創(chuàng)新、價(jià)值追求、小組協(xié)商和團(tuán)隊(duì)精神的時(shí)候，我們不應(yīng)該忘記這些現(xiàn)代企業(yè)的管理要點(diǎn)正是社會(huì)主義企業(yè)管理的最基本經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)在我國(guó)社會(huì)主義國(guó)有企業(yè)的發(fā)展和壯大的過(guò)程中，曾發(fā)揮了重大作用。由于企業(yè)的國(guó)有性質(zhì)和社會(huì)主義企業(yè)民主管理的要求，社會(huì)主義企業(yè)中的個(gè)人在價(jià)值追求上的一致性，使社會(huì)主義企業(yè)在生產(chǎn)過(guò)程中表現(xiàn)出較強(qiáng)的團(tuán)隊(duì)精神和較高的生產(chǎn)效率，這一點(diǎn)是任何私有制企業(yè)所無(wú)法相比的。可以說(shuō)，要完全發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)人力資源管理理論在實(shí)際管理過(guò)程中的潛力，社會(huì)主義國(guó)有企業(yè)有其根本的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)我們的國(guó)有企業(yè)能按照民主管理原則來(lái)管理的時(shí)候，就發(fā)展壯大，當(dāng)我們背離這一原則的時(shí)候，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)就陷入困境。早在上世紀(jì)80年代末，國(guó)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心就組織了13位研究轉(zhuǎn)型中和發(fā)展中國(guó)家發(fā)展問(wèn)題的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家，寫(xiě)了《制度分析與發(fā)展的反思———問(wèn)題與抉擇》一書(shū)，在這本書(shū)中，有些作者就明確強(qiáng)調(diào)：
“經(jīng)濟(jì)制度的相對(duì)效益取決于它們所處的經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境”，“大家都設(shè)想私有財(cái)產(chǎn)和自由市場(chǎng)一定比公有組織或國(guó)家實(shí)行中央控制更為有效。我們則采取了更基本的立場(chǎng)，認(rèn)為在某些環(huán)境中，公有組織也許比市場(chǎng)組織更有效率”。“我們不要問(wèn)，什么時(shí)候市場(chǎng)制度———總被說(shuō)成是積極的———的凈利益證明改變制度體制的過(guò)渡成本是合理的，而是要問(wèn)，有關(guān)什么賦予了市場(chǎng)制度以正的凈利益，在邏輯上講什么是優(yōu)先的問(wèn)題。財(cái)產(chǎn)權(quán)學(xué)派先驗(yàn)地判斷經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的非市場(chǎng)組織是無(wú)效率的，這背離了比較制度分析的主要原則，即，各種可供選擇的制度的相對(duì)效益取決于它們所在的環(huán)境。”[3]到目前為止，西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)派，包括“新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)”、“新經(jīng)濟(jì)史”和“新古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”學(xué)派等，都不再把政府制度分析視為市場(chǎng)的外在因素，認(rèn)為政府制度和經(jīng)濟(jì)政策均是市場(chǎng)的內(nèi)在因素，并強(qiáng)調(diào)二者的演變過(guò)程是高度相關(guān)的。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家大多強(qiáng)調(diào)“市場(chǎng)安排取決于政府安排，而與后者有關(guān)的是產(chǎn)權(quán)、協(xié)議關(guān)系等非市場(chǎng)性的東西;
更確切地說(shuō)，在人們看來(lái)，它們代表了確定人際關(guān)系的方式，從而產(chǎn)生了公認(rèn)的交換體系。市場(chǎng)體系并不是存在于人類社會(huì)其它體系以外的絕無(wú)僅有的社會(huì)秩序;
它取決于社會(huì)基礎(chǔ)，而后者又取決于非市場(chǎng)性的決策機(jī)制。”“除了考慮到政府和市場(chǎng)以外，我們必須更多地考慮建立基本的體制結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)應(yīng)使人民找到建設(shè)性地建立相互關(guān)系并在他們的日常生活中解決問(wèn)題的各種方法，但這種結(jié)構(gòu)還延伸到更大的社會(huì)團(tuán)體和有關(guān)的結(jié)構(gòu)。”[4]中國(guó)作為一個(gè)擁有近14 億人口的社會(huì)主義發(fā)展中國(guó)家，要從長(zhǎng)遠(yuǎn)的和戰(zhàn)略的高度保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，有兩個(gè)重要的前提條件，一是保持社會(huì)穩(wěn)定;
二是在市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和政府結(jié)構(gòu)中引入憲法秩序，而后者又是前者的前提。“一種穩(wěn)定而有活力的憲法秩序會(huì)給政治經(jīng)濟(jì)引入一種文明秩序的意識(shí)———一種關(guān)于解決沖突的基本價(jià)值和程序上的一致性，這種意識(shí)會(huì)大大降低創(chuàng)新的成本或風(fēng)險(xiǎn)。”[5]中華人民共和國(guó)憲法的社會(huì)主義性質(zhì)，決定了中國(guó)無(wú)論是經(jīng)濟(jì)體制改革，還是政治體制改革，都必須沿著社會(huì)主義方向前進(jìn)，走全體人民共同富裕的道路。在這一過(guò)程中，一個(gè)有近14億人口、其中農(nóng)村人口占6億多，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間貧富差距較大的轉(zhuǎn)型中國(guó)家，客觀上要求政府在公共政策、公共物品和公共服務(wù)的提供上要保持適度規(guī)模，以保證政府對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化的變化方向有適度控制的能力。而要達(dá)到這一點(diǎn)，政府除了要有適度規(guī)模的財(cái)政稅收以外———公共財(cái)政是政府工作的發(fā)動(dòng)機(jī)，還必須依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，保持適度的國(guó)有經(jīng)濟(jì)，特別是保持對(duì)國(guó)家的發(fā)展前途具有決定性影響的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)部門，以豐富廉價(jià)的高素質(zhì)人才為依托，分兵把守，追蹤和占領(lǐng)當(dāng)代世界各高新科學(xué)技術(shù)產(chǎn)業(yè)的前沿陣地，使我國(guó)能在較短的時(shí)間內(nèi)，趕上和達(dá)到世界先進(jìn)水平。如果中國(guó)在重要的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)部門不能盡快地在世界占有一席之地，那么，中國(guó)就有可能在未來(lái)的發(fā)展中永遠(yuǎn)淪為二流國(guó)家。中國(guó)目前的人力和財(cái)力已經(jīng)具備了在新世紀(jì)大規(guī)模、高速度技術(shù)擴(kuò)張的能力，國(guó)有企事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)是最基本的力量，中國(guó)目前的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)，還沒(méi)有能力在投資較大的高新技術(shù)領(lǐng)域和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)部門參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，如航空航天領(lǐng)域的衛(wèi)星和大型飛機(jī)制造等。而要在高新技術(shù)上取得突破，以政府組織為主體的公共機(jī)構(gòu)應(yīng)是主導(dǎo)力量，因此，國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)應(yīng)是在民主管理和責(zé)任制創(chuàng)新上做文章，以挖掘國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?jié)摿?，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性，不應(yīng)在改革過(guò)程中從一個(gè)極端走到另一個(gè)極端。
其次，與第一個(gè)問(wèn)題相關(guān)聯(lián)，中國(guó)除了人口基數(shù)龐大以外，還分別是世界上農(nóng)村人口和城市人口最多的國(guó)家。據(jù)最新的全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，中國(guó)大陸城市人口已經(jīng)超過(guò)總?cè)丝诘?0%以上。除此之外，隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，城市部分人口的貧困化趨勢(shì)也顯露出來(lái)。農(nóng)村和城市的弱勢(shì)群體日益從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中被邊緣化和半邊緣化，分享全社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的能力愈來(lái)愈弱，為了改變這種趨勢(shì)，政府除了加大宏觀調(diào)控、政策傾斜力度以外，還必須加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的公共物品和公共服務(wù)投入的力度。這種投入主要包括以下幾點(diǎn)。首先，最重要的是人力資本的投入。幾千年以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村一直是通過(guò)家族或鄉(xiāng)紳進(jìn)行管理的，解放以后，我國(guó)雖然廣泛地建立了村級(jí)基層政權(quán)，但村級(jí)政權(quán)的管理始終是由村民自治來(lái)實(shí)現(xiàn)的，國(guó)家直接的公共財(cái)政支持和公務(wù)人員的直接管理及服務(wù)非常少，致使中國(guó)到目前為止大多數(shù)農(nóng)村的管理工作是由低知識(shí)、以及由此而導(dǎo)致的低能力的人員來(lái)管理，制約了中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化水平的提高，因此，鼓勵(lì)和培養(yǎng)大量的經(jīng)過(guò)高等和中等教育的人才到農(nóng)村擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并使農(nóng)村的主要管理者公務(wù)員化，把村民民主自治和政府對(duì)農(nóng)村的智力支持有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，把農(nóng)村的管理和建設(shè)真正納入規(guī)范的政府管理軌道，是中國(guó)農(nóng)村未來(lái)發(fā)展的必由之路。其次，國(guó)家財(cái)政應(yīng)該在整體上加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)投放的力度，特別是水、電、路、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)教育的建設(shè)，加大國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)城市化建設(shè)的支持力度和教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，重視發(fā)展農(nóng)村地區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)剩余勞動(dòng)力的就地轉(zhuǎn)移，促使中小城市的布局、結(jié)構(gòu)和功能更加合理，輻射和吸納能力更強(qiáng)。最后是技術(shù)投入。主要是公共服務(wù)的投入，包括科學(xué)技術(shù)服務(wù)、信息服務(wù)、管理服務(wù)、農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)服務(wù)、成人教育服務(wù)等，利用農(nóng)村地區(qū)人力資源豐富的特點(diǎn)，低財(cái)政資本投入和高人力資本投入相結(jié)合，大力開(kāi)發(fā)和整治國(guó)土資源，改善生態(tài)環(huán)境?？傊?，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀要求中國(guó)政府加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的人力物力投入，而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，必須保持適度規(guī)模政府，堅(jiān)持社會(huì)主義的國(guó)家目標(biāo)。
中國(guó)的傳統(tǒng)文化、國(guó)土面積和地區(qū)之間的貧富差距，國(guó)家的社會(huì)主義性質(zhì)等，要求中國(guó)政府在國(guó)家發(fā)展過(guò)程中承擔(dān)更大的責(zé)任。受幾千年儒家傳統(tǒng)文化和官僚體制的影響，中國(guó)人的心理結(jié)構(gòu)中已經(jīng)形成了“親和政府”的文化基因，對(duì)政府的期望和依賴感很強(qiáng)，與基督教文化圈強(qiáng)調(diào)人的個(gè)體實(shí)現(xiàn)不同，儒教文化強(qiáng)調(diào)整體實(shí)現(xiàn)，個(gè)人與個(gè)人、地區(qū)與地區(qū)之間貧富差距過(guò)大容易導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。因此，中國(guó)政府在宏觀和微觀管理上有許多工作要做。另外，與傳統(tǒng)相聯(lián)系，中國(guó)是一個(gè)多民族單一制國(guó)家，與美國(guó)在立國(guó)之初就實(shí)行聯(lián)邦分權(quán)制追求小政府、大社會(huì)不同，中國(guó)政府必須保持適度規(guī)模才能保證國(guó)家日常管理工作的正常進(jìn)行。中國(guó)是一個(gè)“發(fā)展型”的社會(huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義的國(guó)家性質(zhì)決定了中國(guó)的發(fā)展道路與現(xiàn)代西方國(guó)家的自由放任政策相比，帶有較高程度的集權(quán)性質(zhì)。政府的功能除了在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行宏觀調(diào)控、保證社會(huì)公平和福利、促進(jìn)社會(huì)整和以外，一個(gè)最重要的功能是保持發(fā)展過(guò)程中的較高程度的政治穩(wěn)定、增強(qiáng)社會(huì)的內(nèi)聚力、推進(jìn)精神文明的健康發(fā)展，以利于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的高度的社會(huì)動(dòng)員。重新認(rèn)識(shí)國(guó)家和政府的重要性，認(rèn)識(shí)穩(wěn)定和發(fā)展的高度相關(guān)性，是中國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要特征，在這樣一個(gè)攸關(guān)民族命運(yùn)的戰(zhàn)略性問(wèn)題上，我們決不能按新自由主義的藥方照單吃藥。亨廷頓認(rèn)為：
“最嚴(yán)重的不穩(wěn)定狀態(tài)是與中等發(fā)展水平相關(guān)聯(lián)的。不穩(wěn)定的各種原因同樣出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中。”[6]中國(guó)人均國(guó)民生產(chǎn)總值在2000年已經(jīng)超過(guò)800美元，步入中等發(fā)展水平階段，2012 年人均國(guó)民生產(chǎn)總值已超過(guò)5 000美元，在未來(lái)10 到20年期間，將是發(fā)展中矛盾和問(wèn)題較為集中出現(xiàn)的區(qū)間，為了應(yīng)對(duì)和解決這些矛盾和問(wèn)題，中國(guó)政府責(zé)任重大。因此，保持一個(gè)責(zé)任、高效和適度規(guī)模政府是中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的基本保證。
總之，由于上述原因，決定了中國(guó)公共行政體系的建立，必須基于“人民政府模式”，這是由中國(guó)社會(huì)的特殊性質(zhì)所決定的，是中國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家的基本的政府發(fā)展目標(biāo)。而要實(shí)現(xiàn)這一政府發(fā)展目標(biāo)，政府必須在規(guī)模上是適度的，必須有能力實(shí)現(xiàn)和完成社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展目標(biāo)。人民政府模式的基本特點(diǎn)是依據(jù)中華人民共和國(guó)憲法，逐步在全社會(huì)的公共機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督。使權(quán)力的運(yùn)作直接在人民的監(jiān)督下進(jìn)行，充分體現(xiàn)社會(huì)主義民主較之于資本主義民主的優(yōu)越性。各類公共機(jī)構(gòu)，包括國(guó)有企業(yè)、公共教育機(jī)構(gòu)、公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)和公共科研機(jī)構(gòu)等，其主要管理者的產(chǎn)生都必須經(jīng)由相關(guān)的人民代表會(huì)議，如職工代表大會(huì)、教授委員會(huì)等常設(shè)和非常設(shè)委員會(huì)選舉產(chǎn)生，管理者實(shí)行任期制，打破管理者的終身制。比如，在公立大學(xué)實(shí)行教授委員會(huì)制度，公立大學(xué)的校長(zhǎng)必須得到大多數(shù)教授的認(rèn)可，每個(gè)教授都有選舉和被選舉權(quán)，教授委員會(huì)監(jiān)督校長(zhǎng)的日常工作，有關(guān)學(xué)校的重大發(fā)展事項(xiàng)必須經(jīng)由教授委員會(huì)的多數(shù)同意，校長(zhǎng)實(shí)行任期制等，當(dāng)然，公共機(jī)構(gòu)的社會(huì)主義民主化改革是一個(gè)重大而嚴(yán)肅的課題，必須加緊相關(guān)的社會(huì)科學(xué)研究，這里只是舉例而已。只有在社會(huì)主義的公共機(jī)構(gòu)實(shí)行民主化選舉、管理和監(jiān)督，才能有效的遏制公共機(jī)構(gòu)的管理者的腐敗現(xiàn)象，提高管理效率、增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，真正使賢者能者在位。另外，為了打破官本位現(xiàn)象，必須加大公務(wù)員制度的改革力度，逐步使財(cái)政支薪人員全部公務(wù)員化，根據(jù)一個(gè)人的工作年限、學(xué)歷、能力和工作性質(zhì)等因素，擴(kuò)大公務(wù)員的職級(jí)，制定科學(xué)的量化標(biāo)準(zhǔn)，使為國(guó)家和人民服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)人員真正處于黨、政府和人民的監(jiān)督和管理之下，在這一點(diǎn)上，我國(guó)香港的公務(wù)員制度可以參考和借鑒。
在新的發(fā)展階段，在信息化和全球化這一大背景下，政府效率將成為國(guó)與國(guó)之間競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)基本因素，政府的有效性將對(duì)我國(guó)社會(huì)的全面發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。因此，我國(guó)社會(huì)主義公共機(jī)構(gòu)的民主化制度建設(shè)將是關(guān)系到黨、國(guó)家、民族和社會(huì)主義未來(lái)命運(yùn)的生死攸關(guān)的大事，將決定“中國(guó)夢(mèng)”能否實(shí)現(xiàn)，在這一點(diǎn)上，我們必須有清醒的認(rèn)識(shí)。
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