【土地制度改革系列訪談二】

近日，國務(wù)院發(fā)展研究中心首次向社會公布了其為十八屆三中全會提交的“383”改革方案總報告全文。報告明確提出深化土地制度改革，促進土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。土地制度成為八個重點改革領(lǐng)域之一，甚至可能成為改革的突破口和推動力。就此，光明網(wǎng)記者專訪了華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任、博士生導(dǎo)師賀雪峰教授。

要點摘錄：

●對于農(nóng)民而言，擁有多大的土地權(quán)利并沒有意義。土地私有化既不能保護農(nóng)民利益，也不能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，甚至會損害農(nóng)民利益，中國土地制度不能走私有化道路。

●農(nóng)民真正需要的不是土地的所有權(quán)，而是調(diào)整權(quán)，也即合法進行土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

●給失地農(nóng)民的補償，應(yīng)在目前憲法秩序范圍內(nèi)，而不能無限度地提高。

●中國特色的土地制度支撐了中國經(jīng)濟快速發(fā)展，并成為中國模式的一個核心要素。

●中國特色的土地制度現(xiàn)在還富有生命力，應(yīng)繼續(xù)堅持和完善。

●中國并沒有出現(xiàn)多數(shù)發(fā)展中國家城市化進程中的貧民窟現(xiàn)象，其原因就是我國農(nóng)民有退路，這是中國穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

●土地換保障政策本身沒錯，關(guān)鍵是一要看農(nóng)民意愿，二要控制數(shù)量，不能搞成一窩蜂，追求短期效益。

●搞農(nóng)村研究要告別浮躁，深入農(nóng)村基層調(diào)查研究。

土地私有化既不能保護農(nóng)民利益，也不能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率

光明網(wǎng)：很多人認為土地制度改革只有走土地私有化道路才能解決農(nóng)村和農(nóng)業(yè)出現(xiàn)的各種問題，土地私有化是必然趨勢。對此您怎么看？

賀雪峰：許多經(jīng)濟學(xué)家，尤其是海外華人經(jīng)濟學(xué)家吹捧土地私有制，認為土地私有化可以提高效率，保護農(nóng)民的利益，進而推斷土地私有化是解決中國現(xiàn)存土地問題的良丹妙藥。

目前，我國大部分農(nóng)民的主要收入來源是務(wù)工所得和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入。農(nóng)民擁有的土地數(shù)量不多，但塊數(shù)不少，不利于機械化的耕作和現(xiàn)代化水利灌溉的推廣，這就需要農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理過程中進行協(xié)作。對于農(nóng)民而言，擁有多大的土地權(quán)利并沒有意義。因為70%的土地還是要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民土地權(quán)力增加并不能提高土地的生產(chǎn)效率。甚至反過來，倒有可能影響土地生產(chǎn)率的提高。這是因為，農(nóng)民土地權(quán)利越大，那么村社集體的土地權(quán)利就越小，村社集體就更加難以調(diào)整土地利益，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)協(xié)作更加無法進行，農(nóng)民利益就會受到了更大損害。即如果農(nóng)民土地權(quán)利增加，那么其反對協(xié)作的能力也就隨之增強。

事實上，農(nóng)民真正需要的不是土地的所有權(quán)，而是調(diào)整權(quán)，也即合法進行土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利。當前農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)實際上一直在以自發(fā)、小規(guī)模、不規(guī)范的方式自由流轉(zhuǎn)，基本局限在村莊內(nèi)部農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)民的土地不是有了更大的權(quán)利就可以有更多收益。目前，農(nóng)村土地關(guān)系錯綜復(fù)雜，土地權(quán)利越明晰，交易成本就越高?？梢哉f，農(nóng)民土地權(quán)力越大，農(nóng)民利益受損就越大。甚至產(chǎn)生一個龐大的土地食利者階層。

因此，土地私有化既不能保護農(nóng)民利益，也不能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，甚至會損害農(nóng)民利益，中國土地制度不能走私有化道路。

光明網(wǎng)：有沒有農(nóng)民想要更大的土地權(quán)？

賀雪峰：有，城郊農(nóng)民要求更大的土地權(quán)。

城郊等特殊位置的農(nóng)民就可以憑借更大的土地權(quán)在土地非農(nóng)化進程中獲取巨額土地收益，實現(xiàn)一夜暴富。但這部分農(nóng)民數(shù)量只占全國農(nóng)民的5%，也只是處在特殊位置的城郊極少數(shù)農(nóng)民。這些少數(shù)的農(nóng)民一旦分享到如此巨大的土地非農(nóng)使用增值收益，必然會形成一個新的土地食利階層。新中國憲法在制度安排上消滅了土地私有，農(nóng)民只具有土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而沒有所有權(quán)。也就是說，新中國的土地制度已經(jīng)消滅了土地既得利益集團存在的法律依據(jù)。

如果土地所有權(quán)本來就是農(nóng)民的，國家征收農(nóng)民的土地給農(nóng)民的補償，即使讓農(nóng)民一夜暴富也無可厚非。現(xiàn)在問題是，中國的憲法秩序明確規(guī)定中國土地不是私有制的，農(nóng)民也認同這一秩序的。因而，給失地農(nóng)民的補償，應(yīng)在目前憲法秩序范圍內(nèi)，而不能無限度地提高。農(nóng)地非農(nóng)化使用必須經(jīng)由國家征收并給予補償，城郊農(nóng)民要求分享更多土地非使用的收益，也只能在中國土地憲法秩序內(nèi)提要求，不能從土地所有權(quán)及發(fā)展權(quán)方面提要求。我在全國各地農(nóng)村的調(diào)查結(jié)果顯示，幾乎所有農(nóng)民都希望自己承包的土地被國家征收從而獲得土地補償。但事實上，中國絕大多數(shù)農(nóng)民的土地都是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而不是被征收用于建設(shè)，他們因此無法獲得土地被征收的補償。我們應(yīng)該考慮的是全國農(nóng)民，而不是少數(shù)農(nóng)民。

對城郊農(nóng)民的征地拆遷過程中必然涉及農(nóng)民、政府、開發(fā)商之間的利益博弈等種種矛盾，這在房屋拆遷中表現(xiàn)的更為激烈。對被征地農(nóng)民的補償問題是一個值得研究的課題，不應(yīng)回避。總體而言，現(xiàn)行法律已經(jīng)足以保護農(nóng)民利益，對于出現(xiàn)的問題應(yīng)在發(fā)展中予以解決。

中國特色的土地制度現(xiàn)在還富有生命力，應(yīng)繼續(xù)堅持和完善

光明網(wǎng)：現(xiàn)在土地制度是否還適合中國發(fā)展實際和需要？

賀雪峰：改革開放以來，中國經(jīng)濟獲得了快速發(fā)展的秘密有兩個，一是中國高素質(zhì)的廉價勞動力及其產(chǎn)生的比較優(yōu)勢，二是中國特色的土地制度。改革開放以來，中國特色的土地制度支撐了中國經(jīng)濟快速發(fā)展，并成為中國模式的一個核心要素。

正是得益于中國特色的土地制度，當國家征用名義是集體所有實際也是國有的土地時，價格才相當?shù)土?，中國可以以較低的成本擴展城市和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，從而可以為中國經(jīng)濟發(fā)展提供基礎(chǔ)條件。目前，中國特色的土地制度現(xiàn)在還富有生命力，應(yīng)繼續(xù)堅持和完善。

光明網(wǎng)：如何評價各地城鎮(zhèn)化進程中土地換社保/戶籍的實踐？

賀雪峰：就調(diào)查結(jié)果而言，土地換社保、戶籍，農(nóng)民是比較歡迎的。特別是那些通過自己的辛苦打拼，已經(jīng)在城市獲得了穩(wěn)定的就業(yè)與收入條件的農(nóng)民，可以在城市維持體面地生活，不愿再回到農(nóng)村。這一部分人當然也愿意以土地換保障。

但這個問題要綜合考慮，不宜簡單地搞一刀切。就實際而言，城市為進城農(nóng)民提供體面的工作機會不多，多數(shù)還是低水平就業(yè)，大部分農(nóng)民并不能在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)和收入條件，他們年輕的時候全家可以打工，年老之后就不得不還鄉(xiāng)。

如果農(nóng)民放棄賴以生存的土地，沒有新的收入來源和就業(yè)技能，卻只換來低水平的保障，不足以保證農(nóng)民維持在城市相對體面的生活，就會造成各種嚴重問題。而且，目前土地換社保的實踐往往存在政府依靠行政命令強制推動的傾向，違背農(nóng)民利益，缺乏長遠規(guī)劃。對于這樣的土地換社保，我認為還是慎重為好。

世界上很多發(fā)展中國家在城市化進城中都會遇到嚴重的城市貧民窟的問題，這種城市化是激進的、以大規(guī)模貧民窟為代價的城市化。中國沒有出現(xiàn)這種狀況是因為中國推行的是穩(wěn)健的城市化，進城農(nóng)民在進城打拼失敗以后還可以返回農(nóng)村。也就是說，中國農(nóng)民在城市化進城中有退路，在心理上有安全感。如果農(nóng)民失去土地，退無可退，就必然會出現(xiàn)大面積的貧民窟。中國人民不受宗教信仰的約束，受道德約束的程度也較小，一旦中國出現(xiàn)大規(guī)模的貧民窟，將嚴重影響中國穩(wěn)定的基礎(chǔ)和現(xiàn)代化進城。中國并沒有出現(xiàn)多數(shù)發(fā)展中國家城市化進程中的貧民窟現(xiàn)象，其原因就是我國農(nóng)民有退路，這是中國穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

簡單的說，我認為土地換保障政策本身沒錯，關(guān)鍵是一要看農(nóng)民意愿，二要控制數(shù)量，不能搞成一窩蜂，追求短期效益。 

搞農(nóng)村研究要告別浮躁，深入農(nóng)村基層調(diào)查研究

光明網(wǎng)：如何才能做好農(nóng)村問題研究？

賀雪峰：搞農(nóng)村問題研究首先是要告別浮躁，深入農(nóng)村基層調(diào)查研究。目前，學(xué)界存在一種較為明顯的浮躁傾向，很多研究者浮于表面，未能真正深入農(nóng)村，深入基層。如果研究者沒有大量的實地調(diào)查資料的積累和政策經(jīng)驗的積累，在研究農(nóng)村問題時直接套用或過度迷信各種理論概念，就不會真正了解農(nóng)村和農(nóng)民呼聲。

其次，要冷靜客觀。學(xué)界和媒體有一種好人主義和道德說教傾向，無原則地站在某一邊說好話，在土地問題上寄予了太多的理想化色彩，似乎土地私有化就可以解決中國的所有問題，中國所有問題的癥結(jié)都在于土地制度不好。這種認識缺少對當前中國土地制度合理性的基本理解，具有很強的烏托邦色彩。

再次，要注重理論聯(lián)系實際。許多經(jīng)濟學(xué)家喜歡脫離中國具體語境來抽象討論土地制度，以為經(jīng)濟學(xué)原理都是普適真理，喜歡用“違反現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)基本常識”這類話語。其中許多人并未來過中國，不了解中國國情和實際，他們的研究是建立在輿論報道和自己建構(gòu)的中國，當然會脫離實際。（光明網(wǎng)記者 蔣正翔采訪整理）