所謂公共財政，是指財政資金來自公眾，為了提供公共物品的目的而支出，并應(yīng)符合公眾的意愿，接受公眾的監(jiān)督。“公共性”是財政與生俱來的本質(zhì)屬性。財政的公共性主要體現(xiàn)在三個方面：一是財政活動的公共性，即財政活動是為了滿足整個社會的公共需要，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化和縮小地區(qū)間的生活水平差距。二是財政收入和支出范圍的公共性，財政的收入來源是“取眾人之財”，以收稅的方式解決公共物品的資金籌集問題；財政的支出更具有公共性，財政活動應(yīng)界定在市場失靈的領(lǐng)域，是私人無法有效提供的公共產(chǎn)品和部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍內(nèi)。三是財政運作機制的公共性。前兩個公共性是公共財政配置的基本原則，而財政活動要滿足這兩個特征，需要有一個能夠保證達到上述目的和要求的公共運作機制。
財政的公共性正是群眾路線的體現(xiàn)。群眾路線核心是一切為了群眾，一切依靠群眾。一切為了群眾要求“以最廣大人民的根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)”，公共財政的內(nèi)在本質(zhì)要求就是對公眾利益最大化負(fù)責(zé)，財政資金的配置應(yīng)當(dāng)是以促進公平、提升社會福利為目標(biāo)。二者在本質(zhì)上是統(tǒng)一的。但是目前我國財政資金不論在支出結(jié)構(gòu)上，還是在不同群體的配置上，還要再走群眾路線上改進。
從支出結(jié)構(gòu)上，我國行政部門的行政管理費占比過高。1978年～2011年間，全國行政管理費支出年均增長19.23%，高于同期財政支出14.85%和GDP（現(xiàn)價）15.86%的年均增速。
在涉及到民生的醫(yī)療、教育、保障性住房等方面，公共財政資金的配置也缺乏公平性。一般而言，公正的財政資源分配應(yīng)是平等分配，如果實在無法實現(xiàn)財政資源平等分配，財政資源分配應(yīng)遵循羅爾斯第二正義原則，即要向收入最差的人群傾斜。其限度，應(yīng)是這種傾斜不應(yīng)改變現(xiàn)有的收入結(jié)構(gòu)，即最窮的人的補貼不應(yīng)使其總收入超過次窮的人的總收入。但是目前在醫(yī)療、教育、保障房等領(lǐng)域，財政資金配置存在向富者和有權(quán)勢者傾斜的現(xiàn)象。
例如和城市相比，農(nóng)村人均擁有的醫(yī)療資源，包括衛(wèi)生技術(shù)人員、執(zhí)業(yè)醫(yī)師約為城市的一半的水平。在公務(wù)員和其他群體間，存在著醫(yī)保的“雙軌制”，使財政資金配置向掌握有資源配置權(quán)力的群體傾斜。2011年全國公共財政中用于醫(yī)療保障支出為3250.69億元，其中獲益最大的群體是公務(wù)員，人均（次）1084元，而城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險人均（次）僅為162元。
可見財政資金配置上的公共性目標(biāo)并不能自動實現(xiàn)。作為財政主體的政府是由個體組成，同樣要追求個人利益的最大化。而財政成本是由分散的個體承擔(dān)，沒有組織化的個體沒有能力來約束政府的行為。政府政策和行為或直接或間接地有利于自身的利益，它的目標(biāo)就有可能偏離社會福利最大化的目標(biāo)。
雖然從制度的形式和法律層面上，我國財政制度基本上是遵循民主財政的原則做了初步的安排和憲法保障，建立起了基本的民主財政制度框架。但在資金配置決策階段，人大還沒有真正發(fā)揮其職能。即使公共部門所提供的公共服務(wù)是為了滿足社會公共利益的，但是由于在政府部門和公眾之間存在著信息不對稱，而社會又缺乏讓公眾能夠充分表達自己意愿的平臺和渠道，政府提供哪些公共服務(wù)和產(chǎn)品，提供多少最終是由各公共部門自己來決定的，并不能充分反應(yīng)社會的真實需求。
況且在當(dāng)下中國的情境中，還存在行政部門獨大的現(xiàn)象。在這種情況下，政府配置資源就已經(jīng)偏離了在標(biāo)準(zhǔn)的公共選擇程序下配置資源的形式，而是依行政部門的意志配置資源。
因此要保證財政活動符合公共利益，一個能夠約束行政部門配置權(quán)力，能真實體現(xiàn)公眾偏好和社會利益的運作機制是必須的。要賦予并保證公眾的參與權(quán)、決策權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過程序保證財政支出不偏離公眾的利益。國家憑借公權(quán)力獲取財政收入，因此公共部門的任何權(quán)力都應(yīng)通過公共選擇程序由立法機關(guān)審批、賦予。行政部門配置資源的行為要受到立法機關(guān)的約束和監(jiān)督。如此，才能實現(xiàn)群眾路線所要求的“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”，使公共財政真正回歸公共。
（作者為天則經(jīng)濟研究所研究員）
