征地及其補(bǔ)償，正成為諸多社會(huì)矛盾的導(dǎo)火索。事實(shí)上，某些地方不顧中央政策所進(jìn)行的強(qiáng)行征地及其補(bǔ)償不公，是這些年來(lái)某些群體性事件發(fā)生以及公民個(gè)體悲劇產(chǎn)生的重要原因，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定具有現(xiàn)實(shí)的與潛在的危險(xiǎn)，客觀上構(gòu)成了農(nóng)村土地改革的迫切性。那么，到底有沒(méi)有辦法解決這個(gè)問(wèn)題？如何解決？就此，《華夏時(shí)報(bào)》記者專訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英。

《華夏時(shí)報(bào)》：多年以來(lái)，導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的第一因素是土地問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題有沒(méi)有解決的辦法？

黨國(guó)英：有。其實(shí)中央十七屆三中全會(huì)已經(jīng)提出來(lái)了，按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則”，完善農(nóng)村土地管理制度。在我看來(lái)主要是前八個(gè)字，“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制”，我在此之前曾經(jīng)不止一次呼吁過(guò)，記得也給你們(報(bào)紙)寫(xiě)過(guò)相關(guān)文章。

明晰產(chǎn)權(quán)的核心給農(nóng)民對(duì)征地說(shuō)“不”的權(quán)利。政府只有在極為有限的情形下可以強(qiáng)制征地，且要講市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償，講法律程序。要廣泛地告訴農(nóng)民，他們有權(quán)利拒絕政府的征地要求，且不用講理由，除非法院強(qiáng)制執(zhí)行。法院所依據(jù)的法律，需要做大規(guī)模修訂，例如，并非一切公益性建設(shè)用地就可以強(qiáng)制征收。要定義“公共利益”，不能隨便搞一個(gè)東西就說(shuō)是為了公共利益。即使是公共利益項(xiàng)目，也不見(jiàn)得需要強(qiáng)制征地。只有那些重大公共利益項(xiàng)目，且在建設(shè)時(shí)對(duì)地點(diǎn)的選擇要求很苛刻，才可以強(qiáng)制征地。即使征地也要協(xié)商補(bǔ)償辦法，參考市場(chǎng)價(jià)格，要給農(nóng)民讓利。談不攏，就要仲裁，或者訴訟。哪怕一個(gè)集體的99.9%的人同意征地，有一戶不同意，他的地也不應(yīng)該被征收，除非法院認(rèn)定有關(guān)項(xiàng)目是必須征地的特殊公益性項(xiàng)目，而不是類似政府辦公樓、綠地之類的項(xiàng)目。對(duì)一般公益性項(xiàng)目，要尊重“釘子戶”的權(quán)利，對(duì)商業(yè)性征地更不用說(shuō)。林權(quán)改革的成功給我們一個(gè)啟示，就是產(chǎn)權(quán)清晰很重要。不用害怕幾十年乃至上百年的土地使用權(quán)界定給私人。只要規(guī)劃管理到位，私人使用權(quán)無(wú)損于土地的公益性。

用途管制的核心是規(guī)劃的法制化、民主化。如果沒(méi)有用途管制，僅僅靠產(chǎn)權(quán)改革，還不足以建立農(nóng)地保護(hù)機(jī)制，因?yàn)檗r(nóng)民在自己的利益驅(qū)動(dòng)之下也愿意獲得農(nóng)地轉(zhuǎn)用的巨大利益。解決用途管制問(wèn)題要多管齊下，有很大的難度。除法治建設(shè)不完備這個(gè)明顯缺陷之外，中央政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)運(yùn)作也是不小的問(wèn)題。國(guó)土資源部事實(shí)上只管了耕地保護(hù)和礦產(chǎn)資源保護(hù)，濕地管理在國(guó)家林業(yè)局，河道管理在水利部，海洋和一些島嶼管理在國(guó)家海洋局，還有一些跨界職能在環(huán)保部，有受保護(hù)動(dòng)物的荒地可能被劃為保護(hù)區(qū)，也歸了林業(yè)局。這些部門往往各司其職，協(xié)調(diào)起來(lái)很不容易。我覺(jué)得有必要讓國(guó)土部承擔(dān)更多的綜合協(xié)調(diào)職能。另外，各級(jí)土地規(guī)劃都必須成為法律；變更規(guī)劃要有法律程序。人民代表大會(huì)在制定相關(guān)法律時(shí)要有民主程序，讓各利益相關(guān)方充分討論。國(guó)家對(duì)限制開(kāi)發(fā)地區(qū)要給予規(guī)范化的補(bǔ)貼，即所謂“購(gòu)買開(kāi)發(fā)權(quán)”。

《華夏時(shí)報(bào)》：你說(shuō)過(guò)類似“永包制”的觀點(diǎn)，現(xiàn)在有改變嗎？

黨國(guó)英：沒(méi)有。我當(dāng)時(shí)說(shuō)的是通過(guò)改革，國(guó)家可以給出一個(gè)更強(qiáng)烈的保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的信號(hào)，例如，在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，宣布農(nóng)民土地承包權(quán)永遠(yuǎn)不變了，承包權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，可以抵押，可以繼承，當(dāng)然也可以允許農(nóng)民憑土地組織合作社?，F(xiàn)在的麻煩是，我們的土地承包制不是太方便土地流轉(zhuǎn)，承包期限最長(zhǎng)30年，期限到了怎么辦？所以，我把承包制改革叫做“半截子產(chǎn)權(quán)改革”，主要就是因?yàn)檫@個(gè)麻煩。而且，地方政府為了發(fā)展工業(yè)、擴(kuò)張城市，想廉價(jià)獲得土地，于是瞄準(zhǔn)了農(nóng)民的耕地和宅基地。而我們國(guó)家實(shí)行的農(nóng)村土地集體所有制又方便了政府拿地，農(nóng)民沒(méi)有真正的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，常常爭(zhēng)不過(guò)政府。于是，農(nóng)民便想出了很多法子抗拒，集體上訪就是常用辦法。有時(shí)候，農(nóng)民還用極端的辦法抗?fàn)?。這樣又產(chǎn)生了農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定問(wèn)題。

《華夏時(shí)報(bào)》：重慶、成都都在搞試驗(yàn)，搞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革，能解決這個(gè)問(wèn)題嗎？

黨國(guó)英：重慶和成都的工作都做得相當(dāng)不錯(cuò)。以成都為例，部署了“三個(gè)集中”，工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，農(nóng)民(本應(yīng)該是基本脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)民)向新型社區(qū)集中，土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。這種集中不只是簡(jiǎn)單的空間變換，成都市基本做到了給城鄉(xiāng)居民相同的權(quán)利。留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的農(nóng)民少了，土地相對(duì)多了，農(nóng)業(yè)的效率也提高了。成都試驗(yàn)跟你的問(wèn)題相關(guān)的亮點(diǎn)是，下大力氣做農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，把農(nóng)民的土地承包權(quán)固化為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，長(zhǎng)久不再變化，這樣就方便了土地流轉(zhuǎn)，有利于農(nóng)村土地綜合整治，提高土地利用效益。前不久，成都市的領(lǐng)導(dǎo)人還宣布，要在全成都的轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“市民化”，并且允許農(nóng)民保留土地，不因?yàn)檗r(nóng)民變市民就喪失土地。這不像有的地方那樣，硬要求農(nóng)民用土地?fù)Q社會(huì)保障、用宅基地?fù)Q城市樓房。農(nóng)民要不要換，以什么比例換，不和農(nóng)民的權(quán)利實(shí)現(xiàn)捆綁在一起，各算各的賬，給農(nóng)民自由。這個(gè)思路不是搞強(qiáng)制，而是讓農(nóng)民自愿選擇，當(dāng)然不會(huì)讓農(nóng)民有剝奪感，有利于社會(huì)穩(wěn)定。成都試驗(yàn)的目標(biāo)是，今后，一個(gè)農(nóng)民和城里人的區(qū)別僅僅是在職業(yè)上的區(qū)別，其他沒(méi)什么兩樣。這個(gè)目標(biāo)簡(jiǎn)單，但卻很偉大。

《華夏時(shí)報(bào)》：現(xiàn)在不少地方都在讓農(nóng)民上樓，有不少批評(píng)的聲音，你怎么看？

黨國(guó)英：這是遷村并居工作引發(fā)的。農(nóng)民到底能不能上樓？回答這個(gè)問(wèn)題要具體，否則就是亂彈琴。這方面我寫(xiě)過(guò)幾篇文章，我重申一下我的觀點(diǎn)。以前，我對(duì)這件事情也曾有擔(dān)憂，但通過(guò)一些實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)它利大于弊；如果有好的規(guī)范性政策，這項(xiàng)工作也可以有利無(wú)弊。它的必要性或者好處不少：首先，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中國(guó)農(nóng)民的大部分村莊必須改造，農(nóng)民也有必要改善自己的居住條件，否則，中國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就難以消除。調(diào)查表明，農(nóng)民非常渴望改善居住條件，如果費(fèi)用合適，農(nóng)民喜歡住在基礎(chǔ)設(shè)施比較好、以低層樓房為主的新社區(qū)。如果農(nóng)民居住在舊村莊，盡管房屋的占地面積比較大，但多出的宅基地并不能成為“貨幣化”的收入，對(duì)農(nóng)民生活水平的提高無(wú)所裨益。

第二，關(guān)鍵是現(xiàn)在越來(lái)越多的農(nóng)民已經(jīng)不是真正的農(nóng)民，他們的居住要求發(fā)生了變化。即使有的農(nóng)戶還在經(jīng)營(yíng)小塊土地，但因?yàn)閷I(yè)化服務(wù)的原因，他們大多不用大型農(nóng)具，也不用農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)庫(kù)；多數(shù)農(nóng)民也已經(jīng)不散養(yǎng)牲畜，所以，他們集中居住在小城鎮(zhèn)沒(méi)有什么大問(wèn)題。

還有，遷村并居還可以為中國(guó)建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)約出巨量土地。以我的典型調(diào)查推算，保守地說(shuō)，全國(guó)由此可以節(jié)約出上億畝的土地，其中優(yōu)質(zhì)耕地在5000萬(wàn)畝以上。以我調(diào)查的山東德州市為例，按目前的規(guī)劃，待村莊整治完畢后，扣除了新居住區(qū)占用的土地，可以增加的土地占原耕地面積大約10%以上。

另外，農(nóng)民遷居新區(qū)以后，精神面貌和社區(qū)治理結(jié)構(gòu)都會(huì)發(fā)生變化，有利于推進(jìn)基礎(chǔ)民主政治的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。按我的調(diào)查研究，傳統(tǒng)村莊易結(jié)成以家族為紐帶的抗?fàn)幜α?，常常釀成難以通過(guò)法制途徑解決問(wèn)題的群體性事件。比較而言，城市生活也會(huì)有利益摩擦，但通過(guò)法制途徑解決問(wèn)題的可能性比較大。所以，鄉(xiāng)村居住結(jié)構(gòu)變化對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有積極意義。

還有一點(diǎn)也很重要，農(nóng)民遷村并居涉及巨大投資。在遷村并居工作中，政府給農(nóng)民的補(bǔ)貼間接依靠土地“增減掛鉤”時(shí)的新增建設(shè)用地出讓款，最終出資者無(wú)疑是市民和其他投資者。保守估計(jì)，若全國(guó)在10-15年內(nèi)做完這項(xiàng)工作，拉動(dòng)投資25萬(wàn)億左右。而且，依據(jù)近年我國(guó)城鄉(xiāng)人口變動(dòng)趨勢(shì)計(jì)算，今后20年由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的人口一共為3.26億。我曾經(jīng)嘗試?yán)矛F(xiàn)有統(tǒng)計(jì)資料估算這些人口進(jìn)城后對(duì)中國(guó)投資的拉動(dòng)作用，感到比較勉強(qiáng)。但很清楚的一個(gè)事實(shí)是，這部分人口約為現(xiàn)有中國(guó)城鎮(zhèn)人口的一半，這部分人口進(jìn)城至少意味著中國(guó)的城市總規(guī)模再增加50%；這個(gè)人口量也正好是過(guò)去33年里(自1978年至今)中國(guó)城市人口增長(zhǎng)總量，即使不考慮人均投資水平的增長(zhǎng)和資本系數(shù)的提高，也意味著今后20年中國(guó)將繼續(xù)保持強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力。

《華夏時(shí)報(bào)》：但是，現(xiàn)在出現(xiàn)了不少問(wèn)題？

黨國(guó)英：對(duì)。我這幾年在幾個(gè)不同省份對(duì)遷村并居情況做了些調(diào)查，在調(diào)查中也的確看到了一些問(wèn)題，我已經(jīng)多次公開(kāi)發(fā)表過(guò)批評(píng)意見(jiàn)。一個(gè)方面是，幾個(gè)小村并一個(gè)大村，短期看好像使農(nóng)村變了面貌，長(zhǎng)遠(yuǎn)看還是留下了后患。兩千人的村并到1萬(wàn)人的村，不是沒(méi)有意義，但是，從公共服務(wù)水平和就業(yè)容量看，這種小規(guī)模集中的局限性很明顯。萬(wàn)把人的大村，還是養(yǎng)不了高質(zhì)量的公共設(shè)施，如垃圾和廢水處理、影院和圖書(shū)館等，對(duì)脫離農(nóng)業(yè)的人們?nèi)狈ξ?，他們可能還要向設(shè)施更好的人口規(guī)模更大的各類型城市轉(zhuǎn)移。這類大村莊的人口流失超過(guò)一定比例，其公共財(cái)力更會(huì)捉襟見(jiàn)肘，難以為繼，最終有一大部分逃不掉凋敝的命運(yùn)。這當(dāng)然是一種浪費(fèi)。此外，今后我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模會(huì)逐步增大，他們的農(nóng)具存放和農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)存對(duì)大村莊來(lái)說(shuō)是個(gè)難題。有的新建小區(qū)給農(nóng)民單獨(dú)建立了農(nóng)機(jī)大院，破壞了景觀，且在功能上只適應(yīng)小型農(nóng)機(jī)存放，長(zhǎng)遠(yuǎn)看不能滿足專業(yè)農(nóng)戶的需要。

還有一個(gè)方面，有的地方用“一刀切”的辦法搞“雙置換”，即用農(nóng)民宅基地?fù)Q樓房，用耕地?fù)Q社會(huì)保障，搞不好可能侵害農(nóng)民利益。農(nóng)戶的宅基地和耕地因位置不同而價(jià)值不同，農(nóng)戶的房屋也有質(zhì)量差異，耕地則有肥力的差異，要按照一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)置換社會(huì)保障和新建樓房，不符合公平交易的要求。我也不是絕對(duì)地反對(duì)“置換”，我只是強(qiáng)調(diào)要各算各賬，且允許農(nóng)民討價(jià)還價(jià)。如果進(jìn)城的農(nóng)民有工資收入，他能交得起社會(huì)保障稅，也就不必拿自己的耕地去置換了。我也贊成耕地要流轉(zhuǎn)、集中，但也需要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制去實(shí)現(xiàn)，而不要強(qiáng)制按一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去交換。

凡事大道理管小道理，我們不能因?yàn)檫@項(xiàng)工作存在問(wèn)題，就徹底否定它、禁止它。我總的看法是，這項(xiàng)工作的方向是對(duì)的，但必須加以規(guī)范。

《華夏時(shí)報(bào)》：具體怎么規(guī)范？

黨國(guó)英：第一，遷村并居一定不能搞強(qiáng)制，相關(guān)費(fèi)率要農(nóng)民同意。有的年紀(jì)大的農(nóng)民實(shí)在不愿意搬家，一定不能勉強(qiáng)。有的地方(如山東德州)在新區(qū)建立了老年公寓，完全免除了老人住新房的負(fù)擔(dān)，老人們也歡迎。第二，遷村并居工作所節(jié)約的土地被復(fù)墾后，可以按照一定比例增加建設(shè)用地，由此產(chǎn)生的“土地財(cái)政”收入要補(bǔ)貼給農(nóng)民，并協(xié)商出一個(gè)令農(nóng)民滿意的費(fèi)率。第三，復(fù)墾的土地可以作為集體“公地”，也可以平均分配給農(nóng)戶，無(wú)論怎么做，要征得農(nóng)民同意。公地收入作為新社區(qū)的公共開(kāi)支。第四，要充分認(rèn)識(shí)到，有一定規(guī)模的專業(yè)農(nóng)戶不適合集中居住。為此，要規(guī)劃專業(yè)農(nóng)戶的居民點(diǎn)，不能把所有農(nóng)民集中到新建小區(qū)。第五，新建的農(nóng)村集中居住小區(qū)要按照小城市的標(biāo)準(zhǔn)建造，以免將來(lái)再搞新一輪遷村并居。寧可慢一些，建設(shè)質(zhì)量不能降低。