二、中國(guó)糧食安全的遠(yuǎn)憂和近慮不容忽視

對(duì)中國(guó)而言，糧食安全是需要長(zhǎng)期密切關(guān)注的主題，解決糧食安全問(wèn)題更是一項(xiàng)十分復(fù)雜艱巨的任務(wù)，既面臨長(zhǎng)期的資源約束，又有短期的體制性障礙。

1.制約中國(guó)糧食安全的長(zhǎng)期性矛盾依然十分嚴(yán)峻

一方面，人口增加和消費(fèi)水平提升將使我國(guó)糧食需求保持剛性增長(zhǎng)。有關(guān)預(yù)測(cè)表明，未來(lái)十年我國(guó)人口仍將以年均800—1000萬(wàn)的速度增長(zhǎng)。2020年，我國(guó)人口總量將達(dá)到14.6億。人口增長(zhǎng)必然導(dǎo)致口糧需求剛性增長(zhǎng)，按照人均400公斤年口糧消費(fèi)量計(jì)算，到2020年我國(guó)口糧需求總量將達(dá)到5.84億噸，比2010年的5.48億噸增長(zhǎng)6.57個(gè)百分點(diǎn)，這將大大超過(guò)同一時(shí)期我國(guó)糧食生產(chǎn)可能的增長(zhǎng)速度。與此同時(shí)，城市化的加快將使未來(lái)十年我國(guó)城市人口以年均1100萬(wàn)人的速度遞增，大批農(nóng)民工進(jìn)城后由糧食生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食消費(fèi)者，也將增大糧食消費(fèi)數(shù)量。還應(yīng)重視的是，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化將更為劇烈，飼料用糧和工業(yè)用糧的消費(fèi)需求將以更快的速度增長(zhǎng)，據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，到2020年全國(guó)飼料用糧需求總量將達(dá)到2.36億公斤，占糧食消費(fèi)需求總量比重超過(guò)40％。同期，生物燃料、生物制藥和釀酒工業(yè)的迅猛發(fā)展，不但會(huì)顯著增大糧食消費(fèi)比重，而且可能推動(dòng)糧食價(jià)格上漲，引發(fā)物價(jià)總水平上升預(yù)期。

此外，由于儲(chǔ)運(yùn)技術(shù)落后、設(shè)施簡(jiǎn)陋，我國(guó)糧食產(chǎn)后損失率高達(dá)10％左右，同時(shí)因?yàn)楣钕M(fèi)和不良消費(fèi)習(xí)慣，我國(guó)糧食消費(fèi)中的浪費(fèi)現(xiàn)象十分驚人。這兩個(gè)方面的原因也不合理地?cái)U(kuò)大了糧食的消費(fèi)規(guī)模，加大了供給壓力。

另一方面，耕地資源減少和水資源短缺趨勢(shì)的不可逆轉(zhuǎn)將對(duì)我國(guó)糧食供給構(gòu)成長(zhǎng)期性巨大壓力。在過(guò)度追求GDP的體制背景下，工業(yè)化和城市化對(duì)糧食生產(chǎn)的“擠出效應(yīng)”極其強(qiáng)烈，耕地“非農(nóng)化”浪潮席卷全國(guó)，根據(jù)國(guó)土資源部公布的相關(guān)資料，過(guò)去十年間我國(guó)耕地面積從19.51億畝減少至18.26億畝，減少總量達(dá)1.25億畝，年均減少829.2萬(wàn)畝。目前人均耕地面積僅為1.38畝，約為世界水平的40％。并且耕地質(zhì)量總體偏差，中、低產(chǎn)田約占67％，水土流失、土地沙化、土壤退化、“三廢”污染問(wèn)題嚴(yán)重。宜耕耕地后備資源匱乏，可開(kāi)墾成耕地的不足7000萬(wàn)畝。同樣的，高速工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程在與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的水資源爭(zhēng)奪中也明顯處于優(yōu)勢(shì)地位。由于水能資源開(kāi)發(fā)的低門(mén)檻以及工業(yè)、城市用水的低成本和低效率，工業(yè)和城市用水需求也呈現(xiàn)無(wú)序擴(kuò)張的趨勢(shì)，愈演愈烈的“跑馬圈水”現(xiàn)象，事實(shí)上不斷加劇著日趨嚴(yán)重的水資源壟斷行為。同時(shí)在農(nóng)村內(nèi)部，由于資源性缺水和工程性缺水并存，水源工程建設(shè)滯后，用水過(guò)程浪費(fèi)嚴(yán)重，水資源供求失衡矛盾更趨尖銳。從總體上看，目前我國(guó)人均水資源占有量?jī)H為2100立方米，為世界平均水平的28％，且水資源時(shí)空分布不均衡。水資源緊缺已成為常態(tài)，應(yīng)對(duì)旱災(zāi)頻發(fā)已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)多數(shù)地區(qū)保障糧食供給能力的極為艱巨的任務(wù)。耕地資源和水資源等戰(zhàn)略性資源的嚴(yán)重匱乏，加之難以逆轉(zhuǎn)的數(shù)量銳減和質(zhì)量下降，共同構(gòu)成我國(guó)未來(lái)糧食發(fā)展長(zhǎng)期面臨的制約性最強(qiáng)的資源瓶頸。

2.影響中國(guó)糧食安全的短期性因素更加令人擔(dān)憂

始于2010年的糧食漲價(jià)以及由農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲拉動(dòng)的物價(jià)的較大幅度的上漲，就實(shí)質(zhì)而言反映的是糧食及農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的全面或局部失衡，進(jìn)而在一定程度上再次全面敲響了我國(guó)糧食安全的警鐘。現(xiàn)實(shí)表明，除了需求剛性增長(zhǎng)與供給壓力加大的長(zhǎng)期制約因素之外，我國(guó)糧食安全還面臨如下三個(gè)方面嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：

(1)耕地“非糧化”日趨嚴(yán)重。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)分散化、小規(guī)模的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式導(dǎo)致土地產(chǎn)出的低效率，為改變這一狀況，地方政府出臺(tái)大量?jī)?yōu)惠政策引導(dǎo)公司和業(yè)主流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。在這種形勢(shì)下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向業(yè)主流轉(zhuǎn)和集中的態(tài)勢(shì)不斷得到強(qiáng)化，土地流轉(zhuǎn)開(kāi)始大規(guī)模突破鄉(xiāng)村行政界限，外來(lái)城市工商資本挾強(qiáng)勁經(jīng)濟(jì)實(shí)力，理所當(dāng)然地占據(jù)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)地位。

值得特別關(guān)注的是，既然城市工商資本是逐利而來(lái)的，為了獲取最大化經(jīng)濟(jì)利益，其必然傾向于發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益更高的經(jīng)濟(jì)作物，農(nóng)業(yè)部的典型調(diào)查顯示，外來(lái)業(yè)主流轉(zhuǎn)耕地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的，只有7％以制種等方式與糧食生產(chǎn)相關(guān)，其他的無(wú)一例外的都是蔬菜、瓜果、藥材等附加值更高的經(jīng)濟(jì)作物，更有甚者打著休閑觀光農(nóng)業(yè)的幌子肆意改變土地用途。

顯而易見(jiàn)，我們事實(shí)上面對(duì)的是這樣的現(xiàn)實(shí)：土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程與“非糧化”趨勢(shì)如影相隨，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越大，“非糧化”發(fā)展越快。從趨勢(shì)上看，我國(guó)農(nóng)地的流動(dòng)和集中正在進(jìn)一步提速，城市工商資本在受到諸多質(zhì)疑的情況下仍勢(shì)不可擋向農(nóng)村大規(guī)模滲透?？梢灶A(yù)見(jiàn)，我國(guó)土地“非糧化”的態(tài)勢(shì)將進(jìn)一步擴(kuò)張，與糧爭(zhēng)地的矛盾將更趨尖銳，由此繼續(xù)發(fā)展，必將使我國(guó)家糧食安全的形勢(shì)更加嚴(yán)峻。

(2)經(jīng)營(yíng)粗放化不斷發(fā)展。雖然近年來(lái)糧食價(jià)格趨于走高，但是生產(chǎn)資料價(jià)格上漲幅度超過(guò)糧食價(jià)格上漲幅度，農(nóng)民的種糧積極性依然不高。由于勞動(dòng)力價(jià)格上升，抬高了農(nóng)民種糧的機(jī)會(huì)成本，強(qiáng)化了農(nóng)民外出務(wù)工的動(dòng)力，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中老齡化矛盾愈益突出。應(yīng)當(dāng)清醒地看到，當(dāng)前我們事實(shí)上面臨著局部地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展與更大范圍區(qū)域傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)迅速衰落同時(shí)并存的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。在許多傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本依舊，老品種、老技術(shù)加老農(nóng)民，超小規(guī)模、粗放經(jīng)營(yíng)加自給為主，共同構(gòu)成這些地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)日漸衰落的主要表征。由于嚴(yán)重老齡化的“末代農(nóng)民”群體只能支撐自給性的小農(nóng)模式，由此必然導(dǎo)致在許多地區(qū)耕地粗放經(jīng)營(yíng)甚至拋荒現(xiàn)象日趨加重，已經(jīng)構(gòu)成影響糧食生產(chǎn)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素。從總體上判斷，我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)糧食生產(chǎn)中小農(nóng)戶分散生產(chǎn)的基本格局仍然沒(méi)有改變，粗放經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象普遍，尚未形成激勵(lì)糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)擴(kuò)大的內(nèi)在機(jī)制，這無(wú)疑是影響我國(guó)糧食持續(xù)發(fā)展能力進(jìn)一步提升的更重要制約。

(3)政策低效化仍未改變。我國(guó)糧食生產(chǎn)形勢(shì)的根本好轉(zhuǎn)與高強(qiáng)度的政策投入是直接相關(guān)的，2011年，僅糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等“四大補(bǔ)貼”資金就達(dá)到1406億元，比2004年的145億元增長(zhǎng)8.7倍。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平的大幅度提高雖然深受農(nóng)民歡迎，但并不足以彌補(bǔ)比較效益之差，對(duì)大多數(shù)農(nóng)戶并不能產(chǎn)生足夠的擴(kuò)大糧食規(guī)模的生產(chǎn)激勵(lì)。更重要的是，現(xiàn)有主要按承包地面積平均發(fā)放補(bǔ)貼的普惠制方式，補(bǔ)貼的只是土地承包者而非實(shí)際生產(chǎn)者，不僅實(shí)施的政策成本高，而且在一定程度上使耕地粗放經(jīng)營(yíng)和撂荒現(xiàn)象變相得到了政策支持，從而產(chǎn)生不利于增大糧食供給的結(jié)果?，F(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的主要缺陷是將對(duì)農(nóng)民的利益補(bǔ)償和對(duì)糧食的生產(chǎn)激勵(lì)兩大政策目標(biāo)相互混淆，因此導(dǎo)致政策績(jī)效受到明顯限制。在嚴(yán)格意義上，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策更多地表現(xiàn)為惠農(nóng)民政策，而非強(qiáng)糧食政策。在糧食安全壓力繼續(xù)加大背景下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不能對(duì)糧食生產(chǎn)者產(chǎn)生更直接和更強(qiáng)烈的擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的政策信號(hào)，這顯然是我們亟待進(jìn)行合理的政策調(diào)整的重要方面。

還需要重視的是，糧食安全不僅包括數(shù)量安全，而且包括質(zhì)量安全。在許多地區(qū)，過(guò)量使用化肥、農(nóng)藥，以及大規(guī)模農(nóng)膜殘留和糞污排放等現(xiàn)象正愈演愈烈，導(dǎo)致耕地和水污染日趨加重，糧食生產(chǎn)的質(zhì)量安全也因此成為一個(gè)日益嚴(yán)重的問(wèn)題。