三、晚期城市化階段的住房問題與政策干預

在巴西晚期城市化階段，“三座大山”陰影仍然未能根本消除，住房政策失靈現(xiàn)象依然存在，而以貧民區(qū)為代表的城市住房問題則曠日持久。

(一)城市化的晚期階段及其經(jīng)濟社會狀況

吊詭的是，在巴西，軍政府往往被認為是民主的“最后依靠”和解決任何困難問題的“終極武器”。1964-1985年是軍政府執(zhí)政時期，確實在政治穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展上取得了一定的成就(如1967-1973年的“經(jīng)濟奇跡”)，但其大土地所有制、嚴重的腐敗、裙帶主義和國際的依賴與操縱卻依然存在，而失業(yè)也較為突出。并且，巴西軍政府也缺乏實現(xiàn)現(xiàn)代化的充分能力；1980年代軍政府在國家經(jīng)濟治理上陷入一片混亂。而新接手的民主政府面對的又是一個爛攤子，而不得不接受國際貨幣基金組織的“指導”，對國民經(jīng)濟進行“全面改造”。

在城市化上，在軍政府領導的前期，由于工業(yè)化的發(fā)展，巴西城市化和鄉(xiāng)城移民的遷入尤其迅速。據(jù)巴西的歷來人口普查數(shù)據(jù)，1980年巴西城市化水平已達到67.4％；到1985年城市化已經(jīng)超過70%(約為71%)，超出拉美平均水平。(27)1991年巴西城市化水平達到75.95%(28)；2000年和2010年則分別達到81.2%和84.36%。由于1985-1991年間城市化提升水平甚至要比前一個5年還高，本文將1967-1991年當成巴西的晚期城市化階段。當然，眾所周知，這一時期(特別是80年代后)巴西城市的過度城市化和非充分就業(yè)仍然很突出。

(二)晚期城市化階段的住房問題和政策干預

在晚期城市化階段，即使巴西軍政府實施了強有力的政治穩(wěn)定和努力推動工業(yè)化，并也采取了以“全國住房銀行”項目為主的全國性住房社會政策干預，但最終卻還是失敗了。

1.軍政府“全國住房銀行”項目

在軍政府之前，巴西已經(jīng)有了部分的公共住房建設和住房保障措施。但真正大規(guī)模的保障性住房建設，卻始于軍政府時期的“全國住房銀行”項目。

“全國住房銀行”成立于1966年，其目的是自有住房，以“人人都有私人住房”為目標。目標是為了解決既有的800萬住房赤字和每年新增5000套的問題。要克服住房短缺，全國住房銀行所需要獲得的投資基金高達GNP的6%，總投資估計達到了40億美元(29)。其主要的資金來源有三個：(1)由雇主替員工支付的強制儲蓄，它用于支持全國住房銀行對社會住房的資助；(2)志愿支付儲蓄，由SBPE機構(銀行、建筑協(xié)會、儲蓄協(xié)會)使用；(3)住房抵押貸款支付減免而產(chǎn)生的利潤。(30)

巴西全國住房銀行項目包括四個發(fā)展階段(31)：

(1)1964-1967年是項目的培育和創(chuàng)建時期，包括建立這一機構，以及與之相配套的老年保障津貼(1966年)和儲蓄與貸款系統(tǒng)(1967年)。

(2)1967-1971年是業(yè)務轉型時期。全國住房銀行對面向高工資群體的項目實施優(yōu)先資助；基礎設施投資尤其得到重視。住房抵押貸款得以發(fā)展，并將資源轉化到私人部門手中。債務和支付模式也得到了改變，建立了工資等價模式和工資變動補償金。不過，由于各種問題，全國住房銀行成了社會抨擊的目標。

(3)1971-1978年是成為二線銀行的時期。全國住房銀行不再提供直接貸款，而是讓私人機構來承擔直接的運營責任。結果，其行動風格越來越像城市開發(fā)銀行。另一方面，在住房方面，1973年“大眾住房規(guī)劃”項目試圖將所有1～3倍最低工資者在10年內(nèi)變成業(yè)主，并為此創(chuàng)造了1975年“場地與服務”項目，并為此而提供了減稅刺激。

(4)1979年之后是重大變革時期。它成為窮人住房合法化運動的組成部分，具體措施包括推動法維拉升級、支持公司資助雇員的PROHEM項目、發(fā)展全國農(nóng)村住房計劃以及傾聽服務對象的需求等(32)。但因經(jīng)濟危機，這些變革并未達到目標(33)。

2.“全國住房銀行”的失敗

通過全國住房銀行系統(tǒng)，軍政府在20年共建設了約500萬套新住房，平均每年為40萬套住房和公寓提供貸款(34)。但巴西城市人口增長速度遠遠超過這一水平。因此，全國住房銀行住房供應水平是遠遠不足的。實際上，聯(lián)合國報告指出，1964-1986年間巴西75%的住房是通過自建房方式建造的。(35)

在1980年代開始的金融危機中，全國住房銀行的所有組成部分都遭受嚴重的危機。由于失業(yè)率上升和收入下降，工人提取了“儲蓄與貸款系統(tǒng)”的儲蓄，而抵押貸款持有人受損。菲格雷多政府錯誤的政策設計則使項目的系統(tǒng)危機在1984年前繼續(xù)加深，并且最終失靈。(36)

到軍政府晚期，巴西貧民區(qū)數(shù)量反而激增了。在里約熱內(nèi)盧，1980-1990年新增的法維拉數(shù)量增加到105個，是有史以來增加數(shù)量最多的10年。1995年整個里約熱內(nèi)盧共有525個法維拉，時間最長的已經(jīng)有近百年歷史。(37)再一次地，貧民區(qū)帶來了數(shù)不勝數(shù)的暴力。1990年代末期巴西城市暴力犯罪達到警戒水平。它降低了城市中心的生活質(zhì)量，導致了巨大的經(jīng)濟損失；大城市人口害怕公共場所；而私人保安則超出了警察力量。(38)

1985年后，薩利政府試圖一勞永逸地解決全國住房銀行的遺留問題，即關閉全國住房銀行這一頭號公共住房系統(tǒng)支柱，而代之以新的執(zhí)行計劃。但效果很差，只完成了任務量的40%。在惡性通脹面前，政府變得無能為力。而在整個90年代，巴西住房政策可以視為對以前的住房政策失靈的反應。(39)對通脹的恐懼、經(jīng)濟的不穩(wěn)定、較高的貸款利率、政府的不尊重合同以及利益糾紛下房地產(chǎn)貸款合同的大量違約現(xiàn)象，使住房政策的重新啟動面臨重重問題。(40)1985年后，拆遷和驅(qū)逐政策開始得到停止，以自建房和低標準住房為主的法維拉甚至得到鼓勵。但在實踐中，過高的登記費用限制了人們的正規(guī)化的努力；大量土地還沒有得到法律的確認；貧民區(qū)居民仍然被視為“二等市民”，而不被賦予城市基本設施和法律權利，并使之易于為政治力量所操縱(41)；驅(qū)逐的陰影也還存在，如為舉辦2014年世界杯而進行的大規(guī)模拆遷工作。

總之，在1967-1991年間，乃至后城市化階段，巴西“三座大山”傳統(tǒng)仍然存在，住房社會政策干預對分裂性功能主義規(guī)則的運用還進一步發(fā)展，失靈依然嚴重。這樣，到其城市化完成之時，非正規(guī)住房問題和貧民區(qū)問題還很嚴重。到21世紀初，巴西還缺少700萬套住房。(42)不過，巴西城市貧民區(qū)人口比重從1990年的36. 7%穩(wěn)步下降到2007年的28%(43)，雖然其根除卻還有待時日。