四、基于政府間關(guān)系調(diào)適的國家治理體系創(chuàng)新

健全政府間職責(zé)權(quán)限分工體系，保證各個政府切實有效地履行自己的職責(zé)，以提高整個政府體系的運(yùn)行效率，是現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)的另一個重要任務(wù)。中國自古以來就是一個地域廣闊、國情復(fù)雜的大國，又長期采用中央集權(quán)的等級制行政體制，國家治理始終面臨著如何處理好中央集權(quán)與地方分權(quán)關(guān)系的難題。過度的中央集權(quán)限制了地方政府在區(qū)域性事務(wù)治理上的自主權(quán)，往往使中央政府陷入不堪重負(fù)的境地；而擴(kuò)大地方自主權(quán)，又很容易助長地方的離心傾向，形成地方勢力尾大不掉之勢。從秦以后歷代有關(guān)郡縣制與封建制的爭論，以及近代有關(guān)地方自治和聯(lián)邦制的討論，都可以看到缺乏處理政府間關(guān)系的有效制度框架所導(dǎo)致的中央集權(quán)與地方分權(quán)的兩難困境。

新中國成立之初，我國一度建立了大行政區(qū)體制，“高饒事件”發(fā)生后，為防止中央權(quán)威旁落，隨即撤銷了大行政區(qū)體制，各省直接對中央負(fù)責(zé)。隨著高度集權(quán)的計劃體制的建立，中央“統(tǒng)得過死”問題又很快暴露出來。為此，毛澤東1956年在《論十大關(guān)系》中提出了發(fā)揮中央和地方兩個積極性的主張，強(qiáng)調(diào)了分權(quán)管理的必要性。后來毛澤東在一些場合更是針對中央集權(quán)的體制弊端，提出要學(xué)習(xí)歐美國家的地方分權(quán)體制，認(rèn)為歐洲和美國發(fā)展比較快，“一條原因是歐洲分成了許多國家，有利于充分發(fā)揮積極性，美國發(fā)展也快，原因則是各州有相當(dāng)大的自治權(quán)”(21)。但是這些設(shè)想一直沒有轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫葎?chuàng)新的嘗試。從總體上講，雖然改革之前也有過一定范圍的政策性放權(quán)的嘗試，但中央高度集權(quán)始終是政府體制的基本格局。

改革開放以來，為調(diào)動地方政府推進(jìn)改革和加快地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性，中央進(jìn)行了持續(xù)性的放權(quán)改革。這其中，最具實質(zhì)性意義的制度創(chuàng)新，就是分稅制改革。財政關(guān)系是政府間關(guān)系的核心，稅收的征集和分配是從根本上影響中央與地方關(guān)系的“第二種基本方法”。(22)在分權(quán)化的財政體制下，地方政府成為擁有獨(dú)立的財力和財權(quán)，具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的公共事務(wù)管理主體，而不再僅僅是統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制下縱向依賴的行政組織。相對獨(dú)立的財力和財權(quán)，不僅確認(rèn)了地方政府相對獨(dú)立的利益，而且賦予了地方政府按照自主意志實現(xiàn)其行政目標(biāo)，以及不斷擴(kuò)張其自主性的現(xiàn)實能力。持續(xù)性的權(quán)力下放改革，打破了之前中央高度集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的體制格局。但嚴(yán)格地講，迄今為止的放權(quán)改革基本上是一種政策性放權(quán)措施，而不是一種法律化的制度建構(gòu)，因而困擾國家治理幾千年的“中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)間的緊張和不兼容”(23)的難題，并沒有真正從制度上得到破解，而只能在央地動態(tài)博弈中找到一個暫時的平衡點(diǎn)，由此也就帶來國家治理的一系列混亂現(xiàn)象：一是五級政府之間的職責(zé)分工依然是一種量的分工模式，政府間只有權(quán)限的區(qū)別而沒有職能的差異。政府職責(zé)分工的同構(gòu)化，不僅造成了大量宏觀微觀職能配置錯位的現(xiàn)象，而且極大地模糊了各級政府的剛性職責(zé)。二是政策性放權(quán)雖然賦予了中央政府收放自如的自主性，卻不可避免地導(dǎo)致了政府間行政博弈的泛濫，加劇了“一收就死、一放就亂”的局面。三是壓力型體制的權(quán)力邏輯，派生出了事權(quán)、職責(zé)逐級下移，財力、權(quán)力逐級上收的逆向運(yùn)行機(jī)制，導(dǎo)致政府間職責(zé)與權(quán)限、事權(quán)與財力不匹配的現(xiàn)象不斷加劇。

從總體上講，目前中國政府間關(guān)系還停留于行政承包制的水平。在此，各級政府自上而下地將行政目標(biāo)分解為指標(biāo)任務(wù)下達(dá)給下級政府，進(jìn)而將指標(biāo)任務(wù)的完成情況作為對下級政府考核的基本依據(jù)。行政承包機(jī)制的初衷是強(qiáng)化對下級政府的職責(zé)目標(biāo)控制，但在實施過程中卻產(chǎn)生了一個重大的“制度意外”，即以剛性任務(wù)來約束下級政府行為的制度安排，恰恰進(jìn)一步擴(kuò)大了地方政府行為選擇的自主性空間。一方面，行政承包制雖然給各級地方政府施加了一系列剛性行政壓力，但類似經(jīng)濟(jì)承包制中的“交足國家的，剩下都是自己的”，下級政府以保證完成上級“規(guī)定動作”的方式，換取了一個相當(dāng)大的做“自選動作”的自主性空間。另一方面，行政承包制是一種典型的結(jié)果導(dǎo)向的控制機(jī)制，政府間的信息不對稱決定了上級政府無法有效監(jiān)控下級政府的行為過程，因而下級政府事實上以服從行政結(jié)果控制的方式換取了彈性極大的行政過程、行政手段的自主性空間。這正是運(yùn)動式治理和“欺上瞞下”的行政博弈泛濫的重要體制背景。

在等級制的行政體制下，各級地方政府都是中央政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，中央政府并沒有執(zhí)行中央政策的獨(dú)立系統(tǒng)。在地方政府作為地方利益代言人的角色日益突出的背景下，不可避免地出現(xiàn)了中央政令不暢，甚至“政令不出中南海”的局面。為增強(qiáng)中央權(quán)威，中央政府只能借助強(qiáng)化人事和財政控制，以及“一票否決”的行政承包責(zé)任制，來控制地方政府的行為。這種控制機(jī)制由于嚴(yán)重弱化了地方政府的自主權(quán)，反過來又驅(qū)使地方政府廣泛地借助于各種“變通”策略，以及“擺平”式的非常規(guī)運(yùn)作機(jī)制來應(yīng)付其承擔(dān)的治理職責(zé)。從理論上講，中國作為單一制的中央集權(quán)國家，中央政府的權(quán)力幾乎是無限制的，中央政府不僅可以通過人事變動、資源配置等手段牽引地方政府的行為，而且可以對各級政府行為直接進(jìn)行行政干預(yù)，但事實卻是中央政府實現(xiàn)自己行政意志的能力因為各種行政博弈而被極大削弱。反過來，地方政府合法的自主權(quán)相當(dāng)有限，但其根據(jù)自己的意志選擇性履行自己的職責(zé)和執(zhí)行上級政策的自主性空間卻極大。(24)政府間博弈的規(guī)則系統(tǒng)的缺失客觀上造成了中央痛感權(quán)威嚴(yán)重不足，而地方不停地抱怨自主權(quán)太小的悖論。

上世紀(jì)90年代以來，針對地方治理面臨的日益復(fù)雜的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，全國各地特別是東部沿海地區(qū)廣泛興起了地方政府創(chuàng)新的熱潮。這些創(chuàng)新實踐在推進(jìn)政府角色轉(zhuǎn)型、優(yōu)化政府運(yùn)行機(jī)制等方面都取得了一定的成效。但作為一種在現(xiàn)有體制框架內(nèi)應(yīng)對地方治理危機(jī)的反應(yīng)，地方政府創(chuàng)新實踐從一開始就因體制的“天花板”效應(yīng)而在推進(jìn)治理創(chuàng)新方面受到了很大的限制。相對于宏觀的體制框架，地方政府創(chuàng)新只能是一種微觀運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新；相對于穩(wěn)定的核心制度安排，地方政府創(chuàng)新只能是一種邊緣性、技術(shù)性的創(chuàng)新。特別是在行政體制改革缺乏明晰的路線圖，相關(guān)創(chuàng)新實踐缺乏有效的政治激勵的情況下，地方政府創(chuàng)新實踐往往不是曇花一現(xiàn)，就是長期逡巡不前，大量創(chuàng)新成果無法轉(zhuǎn)化為規(guī)范性的制度安排，創(chuàng)新實踐及其成果都存在嚴(yán)重的碎片化現(xiàn)象。顯然，粗糙、不穩(wěn)定的政府間關(guān)系不僅使長期困擾國家治理的難題無法破解，而且直接制約了政府管理方式的創(chuàng)新。加強(qiáng)規(guī)范政府間關(guān)系的制度體系創(chuàng)新，建立健全政府間法律化的職責(zé)權(quán)限分工體系，已經(jīng)成為創(chuàng)新國家治理體系的重大現(xiàn)實課題，其重要意義和緊迫性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了大部門體制的改革。