摘要 進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，縣鄉(xiāng)政府在政府體系中的位勢(shì)發(fā)生重要變化。“重新集權(quán)化”全面擠壓了縣鄉(xiāng)政府，直接加劇了縣鄉(xiāng)政府與上級(jí)政府的緊張關(guān)系，間接加劇了縣鄉(xiāng)政府與基層民眾的緊張關(guān)系。現(xiàn)在，基層政府已經(jīng)陷入深刻的治理危機(jī)，這種治理危機(jī)具有深刻的體制根源。如果政府體制改革缺乏強(qiáng)有力突破，或?qū)⒊霈F(xiàn)多重危機(jī)并發(fā)局面。政府改革需要拋卻傳統(tǒng)思路，重新界定和確立不同層級(jí)政府間權(quán)力關(guān)系，在不同層級(jí)政府間建立全新的互動(dòng)模式。
關(guān)鍵詞 縣市政府 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 基層治理 政治改革 民主法治
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，縣鄉(xiāng)政府在政府體系中的位勢(shì)發(fā)生重要變化。“重新集權(quán)化”全面擠壓了縣鄉(xiāng)政府，既造成縣鄉(xiāng)政府與上級(jí)政府的關(guān)系緊張，也造成了縣鄉(xiāng)政府與基層民眾的關(guān)系緊張。檢索這種重新集權(quán)化的起源，起始于20世紀(jì)90年代中期。在分稅制造成基層財(cái)政步步吃緊的同時(shí)，基層行政權(quán)力也不斷被上級(jí)蠶食，而上級(jí)政府施加給縣鄉(xiāng)政府的多種考核問(wèn)責(zé)，則進(jìn)一步惡化了縣鄉(xiāng)政府的運(yùn)行環(huán)境。大致從2010年開始，中央政府意識(shí)到這種重新集權(quán)化的積弊，開始采取某些調(diào)整措施，行政性分權(quán)有所推進(jìn)，基層政府決策體制也有一系列改進(jìn)。但是，迄今為止縣鄉(xiāng)政府運(yùn)行并未進(jìn)入良性軌道。相反，政府體系內(nèi)部的緊張關(guān)系持續(xù)加劇，基層政府與社會(huì)民眾的沖突也在持續(xù)加深。整體地看，現(xiàn)在基層政府已經(jīng)陷入深刻的治理危機(jī)。這種危機(jī)已經(jīng)超越了一般意義上的“治理”層面。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，治理通常指政府制定政策和執(zhí)行政策的能力（Francis Fukuyama, 2012），一般不涉及具體的政治過(guò)程。由于中國(guó)政府過(guò)程中政治與行政性的渾然一體特征，基層政府的這種治理危機(jī)具有深刻的體制根源。
十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并在《決定》中就政府職能、政府組織結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代財(cái)政制度等方面作出了詳細(xì)規(guī)定，為調(diào)整中央與地方關(guān)系以及理順各級(jí)政府責(zé)權(quán)關(guān)系定下了基調(diào)。筆者認(rèn)為，在接下來(lái)的改革設(shè)計(jì)中，不僅需要行政體制或者管理技術(shù)的改進(jìn)，而且需要更具深度和廣度的政治改革。如果改革不能在政治層面有重大突破，治理危機(jī)的全面爆發(fā)將只是時(shí)間問(wèn)題。
本文在分析過(guò)程中將縣鄉(xiāng)政府共同作為基層政府。按照法定的政府組織架構(gòu)，中國(guó)有五級(jí)政府，即中央、省（市）、市（地）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。如果從字面上理解，最低層級(jí)的政府即為基層政府，故基層政府即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。然而，具體考察縣鄉(xiāng)政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，情形則顯然不同。在20世紀(jì)80年代的政府改革議程中，具體來(lái)說(shuō)，在恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府早期的改革設(shè)計(jì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本來(lái)是按最具有獨(dú)立意義的基層政府來(lái)設(shè)計(jì)的。中央政府曾提出并積極推進(jìn)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、行政管理權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)等系列改革措施，但是，在后來(lái)的政府演變中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離獨(dú)立一級(jí)政府的設(shè)計(jì)目標(biāo)越來(lái)越遠(yuǎn)。現(xiàn)在，不論是財(cái)權(quán)，還是事權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已經(jīng)不具備一級(jí)政府的真正屬性，而是越來(lái)越成為縣級(jí)政府的從屬組織，或者成為縣級(jí)政府的代理機(jī)構(gòu)。從近十年農(nóng)村新政的推進(jìn)本身來(lái)看，政策的基本設(shè)計(jì)在中央，而政策的實(shí)際操作在縣（市），發(fā)展改革呈現(xiàn)出“以縣為主”的鮮明特點(diǎn)?？h鄉(xiāng)政府呈現(xiàn)一體化的明顯趨勢(shì)。所以，實(shí)質(zhì)意義上的基層政府應(yīng)該是縣級(jí)政府，更準(zhǔn)確些說(shuō)，則是縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同構(gòu)成基層政府。
本文以基層政府權(quán)力關(guān)系演變?yōu)榛揪€索，以新世紀(jì)以來(lái)十多年為觀察區(qū)間，重點(diǎn)分析基層政府與上級(jí)政府、基層政府內(nèi)部的權(quán)力互動(dòng)特征，展示縣鄉(xiāng)在政府體系中的困難處境以及面臨的多種沖突，并進(jìn)一步透視醞釀中的政府治理危機(jī)。
縣級(jí)政府的權(quán)力演變
當(dāng)前，從基層政府與上級(jí)政府的關(guān)系來(lái)看，縣鄉(xiāng)政府的基本體制環(huán)境即條條集權(quán)的大格局未變，但是，隨著省直管縣體制的推進(jìn)，縣的管理職權(quán)有所擴(kuò)張，垂直管理勢(shì)頭有所回轉(zhuǎn)?？h級(jí)政府權(quán)力呈現(xiàn)“弱干強(qiáng)枝”的新勢(shì)頭。
政府體制的重新集權(quán)。整體來(lái)看，20世紀(jì)90年代以來(lái)縣級(jí)政府與上級(jí)政府的關(guān)系趨勢(shì)特征是“重新集權(quán)化”。20世紀(jì)80年代的中國(guó)改革，就中央地方關(guān)系而言，是以向地方放權(quán)為主導(dǎo)思路的，具體來(lái)說(shuō)，是在“條條服從塊塊”的大原則下來(lái)處理不同層級(jí)間政府關(guān)系。這種改革的原則，體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事任命、財(cái)政收支等諸多方面，來(lái)自上級(jí)政府或者中央的直接管控都明顯減弱。1987年中共十三大以后，隨著政治改革問(wèn)題的高調(diào)提出，不僅在上下級(jí)政府間關(guān)系上放權(quán)速度加快，而且在黨和政府關(guān)系上黨委的權(quán)力也顯著收縮。一段時(shí)間內(nèi)，黨政分開的改革有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，例如撤銷黨委政法委、政府部門黨組等。在這種大的背景下，縣鄉(xiāng)改革的推進(jìn)力度空前。當(dāng)時(shí)，中央提出縣級(jí)黨委政府要總攬改革全局，縣級(jí)綜合改革一度成為改革進(jìn)程中的重大題材。不論東部還是中西部，都出現(xiàn)過(guò)一些縣級(jí)改革的先行者，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面都有一些重大突破，例如內(nèi)蒙古卓資、四川廣漢、山西原平等。在縣鄉(xiāng)關(guān)系上，縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)也成為改革潮流，縣的職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)紛紛下放交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始建立獨(dú)立財(cái)政，出現(xiàn)縣鄉(xiāng)財(cái)政分灶吃飯的基本格局。在當(dāng)時(shí)看來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有建立為真正一級(jí)政府的勢(shì)頭。雖然政府改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)并不明晰，但是，不論是中央決策者，還是地方領(lǐng)導(dǎo)者，從基本思路來(lái)說(shuō)，都把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基礎(chǔ)層級(jí)的政府來(lái)建設(shè)，希望把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成一級(jí)完整的政府。這種改革思路的基本標(biāo)志是1986年9月26日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》（中發(fā)[1986]22號(hào)文件）①。1989年，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步提出，要繼續(xù)提出關(guān)于縣級(jí)改革的整體方案。
但是，以擴(kuò)權(quán)放權(quán)為方向的縣鄉(xiāng)政府改革，在進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后發(fā)生逆轉(zhuǎn)，原來(lái)的改革思路沒(méi)有再繼續(xù)推進(jìn)。到20世紀(jì)90年代中期，上級(jí)政府對(duì)于基層政府的控制總體上趨于加強(qiáng)，特別表現(xiàn)為垂直管理的部門不斷增多?；旧希哂兄匾{(diào)控能力的政府部門大都開始實(shí)行垂直管理，例如稅務(wù)部門、工商部門、國(guó)土部門、質(zhì)監(jiān)和藥監(jiān)部門等。這些現(xiàn)象在國(guó)外研究中被稱為“再中央集權(quán)化”。這種重新集權(quán)化，對(duì)于基層政府的運(yùn)行產(chǎn)生了直接而深刻的影響。在縣鄉(xiāng)之間，原來(lái)一些已經(jīng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力被縣市政府重新收走，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變得更加虛弱。在行政權(quán)發(fā)生上級(jí)集權(quán)的同時(shí)，財(cái)政上的分稅制改革，從另一個(gè)方向削弱了縣鄉(xiāng)政府作為基層政府的運(yùn)行能力。其中受打擊最甚者，自然是在多級(jí)政府體系中最沒(méi)有談判能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
通觀本世紀(jì)以來(lái)的縣級(jí)改革，中央的重新集權(quán)化是重要特征。這里的“中央”并不特指最高層的中央政府，而是泛指基層政府之上的上級(jí)政府。這種重新集權(quán)化，既表現(xiàn)為財(cái)政權(quán)力向上集中，也表現(xiàn)為行政權(quán)力向上集中，還表現(xiàn)在自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，上級(jí)政府對(duì)于基層政府的直接控制不斷強(qiáng)化，尤其是來(lái)自上級(jí)的各種考核問(wèn)責(zé)日趨嚴(yán)密。在這個(gè)過(guò)程中，雖然從職權(quán)配置上中央權(quán)力在加強(qiáng)，對(duì)于基層的控制更細(xì)膩，但是，中央的權(quán)威卻在急劇下降，中央權(quán)力的有效性顯著衰落。也就是說(shuō)，中央重新集權(quán)化的過(guò)程，也伴隨著基層不信任、不合作的過(guò)程，其直接后果是基層政府與高層政府的矛盾逐漸尖銳。透過(guò)基層政府在文件語(yǔ)言上、官方場(chǎng)面上對(duì)于高層的順從逢迎，不難發(fā)現(xiàn)基層與高層之間的分歧和猜忌。這種奇異狀態(tài)在快速地消解整個(gè)政府體制的可信度和有效性。
縣級(jí)政府的兩難困境。在20世紀(jì)90年代中期重新集權(quán)化不斷加劇的過(guò)程中，基層政府的處境趨于困難。一方面，來(lái)自上級(jí)政府的權(quán)力約束和財(cái)政汲取加劇，另一方面，來(lái)自基層民眾的抵抗迅速增加。由此，社會(huì)沖突蔓延，維穩(wěn)演變?yōu)榛鶎诱牡谝惶?hào)挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村治理從此成為問(wèn)題。
內(nèi)在地看，重新中央集權(quán)化對(duì)于基層政府與基層民眾的矛盾起了催化作用，比如因?yàn)樯霞?jí)財(cái)政汲取過(guò)多而公共支出責(zé)任較少，使基層政府的財(cái)力不足以完成大量公共服務(wù)支出，進(jìn)而導(dǎo)致基層政府加大對(duì)于民眾的財(cái)力征收，引發(fā)更多的政府與民眾沖突。但是，問(wèn)題不僅如此，更重要的是政府制度本身存在的問(wèn)題。這主要表現(xiàn)在：基層政府對(duì)于基層民眾的問(wèn)責(zé)性和回應(yīng)性很差，提供服務(wù)的內(nèi)容和形式都無(wú)法令農(nóng)民滿意；同時(shí)，對(duì)基層政府本身的機(jī)構(gòu)膨脹沒(méi)有有效約束，財(cái)政供養(yǎng)人員不斷增加，出現(xiàn)“十羊九牧”的情況，從另一個(gè)方向催生了基層政府與基層民眾的矛盾。對(duì)此，中央政府傾向于指責(zé)基層官員的品行和能力，并進(jìn)一步增加不合理或不切實(shí)際的考核，給基層政府帶來(lái)了更多的財(cái)政壓力，形成了惡性循環(huán)。
在這種情況下，基層政府陷入兩難境地，上有高層領(lǐng)導(dǎo)的指責(zé)批評(píng)，下有基層民眾的不滿抵抗?；鶎庸賳T本身的不滿也在迅速增加。這種不滿發(fā)生在兩個(gè)方向上：對(duì)上，他們認(rèn)為高層集權(quán)過(guò)多，眾多重要部門垂直管理。在基層政府看來(lái)，高層的這種做法有兩種動(dòng)因，既有高層對(duì)基層政府不信任的動(dòng)因，例如往往是哪個(gè)領(lǐng)域出了問(wèn)題，就把哪個(gè)部門劃為垂直管理；也有高層與基層政府直接爭(zhēng)利的動(dòng)因，例如把那些有利益的單位和部門劃歸上級(jí)管理。因此，面對(duì)來(lái)自上級(jí)的批評(píng)指責(zé)，基層官員對(duì)于上級(jí)政府的不滿也是很強(qiáng)烈的。對(duì)下，他們認(rèn)為現(xiàn)在的民眾越來(lái)越難管理，很多人經(jīng)常對(duì)政府提出過(guò)分的要求。很多基層官員反映，現(xiàn)在民眾不管大事小事、公事私事、新事舊事都來(lái)找基層政府，頻現(xiàn)各種無(wú)理上訪、惡意上訪，稍不滿意就越級(jí)上訪。民眾的頻繁上訪大大增加了基層官員的維穩(wěn)工作量，他們承受著巨大壓力，耗費(fèi)了很多精力，嚴(yán)重影響了正常工作安排和心理狀態(tài)。
總的來(lái)看，在基層政府與民眾關(guān)系出現(xiàn)問(wèn)題的同時(shí)，高層政府與基層政府關(guān)系也出現(xiàn)了問(wèn)題?；鶎诱c社會(huì)的沖突增加的同時(shí)，基層政府與高層政府的沖突也在增加。這是20世紀(jì)90年代初期以來(lái)，鄉(xiāng)村治理面臨的基本體制背景和社會(huì)背景。
壓力下的縣政變革。進(jìn)入21世紀(jì)之后，在國(guó)家與社會(huì)、上級(jí)政府與基層政府雙重緊張關(guān)系背景下，政府體系的改革越來(lái)越成為社會(huì)熱點(diǎn)。人們?cè)谟懻撪l(xiāng)村治理的時(shí)候，不可避免地強(qiáng)調(diào)政府治理的重要性。雖然政府體制沒(méi)有根本性轉(zhuǎn)變，但是，局部的改革努力和突破也在不同領(lǐng)域有所體現(xiàn)。應(yīng)該說(shuō)，這些體制性的演變，是在鄉(xiāng)村治理的視野下觀察政府變革所必須注意的。
進(jìn)入新世紀(jì)以后，雖然政府改革并沒(méi)有深刻而重大的舉措推出，但是，高層政府也清楚地察覺(jué)到來(lái)自基層政府的不滿指責(zé)，高層精神對(duì)于基層的影響力和滲透力變得微弱；高層還意識(shí)到，除了基層官員自身素質(zhì)之外，高層再集權(quán)化本身也是基層政府與高層政府之間矛盾、基層政府與社會(huì)之間矛盾的重要原因之一。在這種情況下，高層開始重新重視對(duì)于基層的放權(quán)擴(kuò)權(quán)問(wèn)題，既表現(xiàn)在財(cái)政的公共支出責(zé)任上，高層愿意承擔(dān)更多責(zé)任，特別是加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度；也表現(xiàn)在行政權(quán)力分割上，高層開始改進(jìn)過(guò)去那種不斷加強(qiáng)中央集權(quán)的思路，將一部分審批權(quán)力下放給縣市政府。在政府部門的設(shè)置和管理上，對(duì)于過(guò)去的垂直管理做法有了反思，有意識(shí)地給予地方較大自主空間。在這個(gè)過(guò)程中，對(duì)于基層治理影響最巨者，是財(cái)政體制的省直管縣和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣兩項(xiàng)改革試點(diǎn)。從一般理解上看，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)自然涵蓋了財(cái)政省直管縣的內(nèi)容，是對(duì)于20世紀(jì)80年代中期以后確立的“市管縣”政府間體制的調(diào)整。但是，從改革本身進(jìn)程來(lái)看，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和財(cái)政省直管縣的進(jìn)路不同。
自2007年開始，中央政府積極推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革，主要做法是在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財(cái)政與市縣財(cái)政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)。到2011年底，全國(guó)共有27個(gè)省對(duì)1080個(gè)縣（包括縣級(jí)市）實(shí)行直接管理②。省直管縣的作用主要是加快了項(xiàng)目申報(bào)審批速度，縮短了財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)周期，降低了審批成本，提高了政府工作效率。省直管縣在一定程度上提高了擴(kuò)權(quán)縣市的體制地位和社會(huì)影響，使擴(kuò)權(quán)縣市成為投資環(huán)境好、辦事效率高的代名詞（陳國(guó)權(quán)、李院林，2009）。比中央直接推進(jìn)的財(cái)政省直管縣更早的放權(quán)改革，是一些地方自發(fā)推動(dòng)的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革。從2002年開始，湖北、浙江、河南三省先后給縣市擴(kuò)權(quán)，例如浙江把313項(xiàng)屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給20個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，權(quán)限范圍包括計(jì)劃、外貿(mào)、國(guó)土資源、交通等（何濤舟，2009）。2010年，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步作出決定，將原來(lái)屬于垂直管理的工商部門和質(zhì)監(jiān)部門劃歸地方管理。在此背景下，縣級(jí)擴(kuò)權(quán)有了一些實(shí)際的舉措。也許可以說(shuō)，以此為標(biāo)志，縣級(jí)政府有了較大的權(quán)力空間和較多的活力，重新中央集權(quán)的勢(shì)頭有所扭轉(zhuǎn)。
但是，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”引發(fā)諸多問(wèn)題。其一，除了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的調(diào)整下放外，涉及社會(huì)管理、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定等方面的事務(wù)仍由地級(jí)市統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌安排。其二，人事任免權(quán)依然還在省轄市，如果省里不將人事權(quán)上收，這種縣市擴(kuò)權(quán)改革會(huì)受到嚴(yán)重的抑制。有的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人說(shuō)，只要省轄市對(duì)縣級(jí)還有人事管理權(quán)，那么，現(xiàn)在的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣就沒(méi)有辦法進(jìn)行到底。其三，地級(jí)市在強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)問(wèn)題上有抵觸。在財(cái)政上，市級(jí)雖然已經(jīng)充分履行基數(shù)劃轉(zhuǎn)，也不再參與分享試點(diǎn)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，但同時(shí)也取消了原有政策以外的所有財(cái)政支持。其四，垂直管理在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策中定位模糊，因?yàn)閲?guó)土、工商、稅務(wù)、金融等垂直管理部門在政府管理中舉足輕重，但各自都有自上而下的行政體制，擴(kuò)權(quán)政策無(wú)能為力。其五，從實(shí)際運(yùn)行看，下放的權(quán)限數(shù)量少，而且多是虛的、空的。比如舉辦群眾集會(huì)活動(dòng)、稅務(wù)出具發(fā)票遺失證明之類的審批權(quán)放了，但是，涉及招商引資稅收優(yōu)惠、工業(yè)園區(qū)耕地占補(bǔ)平衡等方面審批權(quán)紋絲不動(dòng)。實(shí)質(zhì)性權(quán)限仍然停留在省市級(jí)政府。改革試點(diǎn)后，省級(jí)政府管理幅度顯著擴(kuò)大，工作量明顯增加。由于人員編制有限、信息不暢和地區(qū)差異較大等原因，省級(jí)政府的工作常常不到位?？h市則因?yàn)槭率乱c省級(jí)直接對(duì)接，許多事情都要去省城，交通比較遠(yuǎn)，行政成本明顯提高。
目前，基層政府與高層政府的關(guān)系，可以說(shuō)處在一個(gè)收權(quán)與放權(quán)交織的糾結(jié)時(shí)期，權(quán)力關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有理順，更深刻的問(wèn)題還沒(méi)有解決，甚至根本就沒(méi)有觸及。高層政府和基層政府的權(quán)力責(zé)任關(guān)系，還處在一個(gè)混沌未開的非法治化狀態(tài)。上級(jí)政府與基層政府關(guān)系的法治程度依然很低。已經(jīng)展開的放權(quán)擴(kuò)權(quán)還是局部的、淺層次的，屬于對(duì)過(guò)度集權(quán)的修修補(bǔ)補(bǔ)，而且這種修補(bǔ)是上級(jí)政府的隨意性行為，屬于被動(dòng)應(yīng)付的放權(quán)行為。
要從根本上理順基層政府與上級(jí)政府間的關(guān)系，需要加大改革力度，最直接突出的問(wèn)題有兩個(gè)：其一，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的問(wèn)題?，F(xiàn)在，雖然中央財(cái)政向地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度加大，但是，在轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重很高。很多專項(xiàng)本身就是對(duì)于基層的不合理要求。轉(zhuǎn)移支付體制背后更重要的問(wèn)題是，中央不應(yīng)該集中如此多的財(cái)力。在許多情況下，先集中財(cái)力再轉(zhuǎn)移支付本身就很沒(méi)有效率并且容易產(chǎn)生腐敗。其二，基層政府的機(jī)構(gòu)編制問(wèn)題。對(duì)于基層機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等問(wèn)題，高層政府依然存在管理隨意的現(xiàn)象。不論在中央，還是地方，往往因?yàn)槟撤N情況出現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)人一個(gè)講話、一次會(huì)議就決定新設(shè)某種機(jī)構(gòu)，就決定某種機(jī)構(gòu)升格、擴(kuò)編，甚至自上而下要求某種機(jī)構(gòu)統(tǒng)一配置什么設(shè)備、工作人員應(yīng)當(dāng)何種待遇。下級(jí)政府不論什么情況，都必須執(zhí)行這種“大一統(tǒng)”的要求。上級(jí)政府的政令漫天飛，其結(jié)果只能是，想管也管不好，越想管越管不好，越號(hào)稱加強(qiáng)權(quán)威，結(jié)果越是權(quán)威衰落。顯然，這是一種非法治化、非制度化的政府間關(guān)系。
從體制深層來(lái)看，理順基層與高層政府關(guān)系，進(jìn)一步的行政性分權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要做出諸多政治體制的新安排，既包括基層政治體制改進(jìn)，也包括全局性的政治體制變革。政府間關(guān)系的法治化尤為緊迫。哪些責(zé)任和權(quán)力在基層，哪些責(zé)任和權(quán)力在高層，應(yīng)該基于民主和法治的原則給以制度化的確定，有明確的切割。這種切割和劃分，應(yīng)當(dāng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的流動(dòng)性和靈活性相容，在機(jī)構(gòu)和職能上都有較好的彈性和地區(qū)差異兼容性。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力演變
最近十年來(lái)，從基層政府內(nèi)部來(lái)看，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的一體化趨勢(shì)明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主性減少，越來(lái)越成為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)或者執(zhí)行機(jī)構(gòu)；局部來(lái)看，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性突出，鎮(zhèn)級(jí)市開始出現(xiàn)，顯示出地方政府體系需要更加靈活和更有彈性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正走向“名存實(shí)亡”，對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的規(guī)制能力迅速下降。農(nóng)村陷入逐步加劇的政治震蕩和社會(huì)失序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府（特別是縣市政府）關(guān)系微妙，既趨于緊密，也趨于疏離。縣市往往指責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政不力，諸多鄉(xiāng)村矛盾被上移；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則指責(zé)縣市處處掣肘束縛，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)徒具“政府”虛名，而無(wú)“執(zhí)政”之力。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的變化。近十來(lái)年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的最大變化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大規(guī)模撤并，2000年前后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量是5萬(wàn)多個(gè)，2011年底只有33270個(gè)；就結(jié)構(gòu)而言，則是鄉(xiāng)減少到13587個(gè)，鎮(zhèn)增加到19683個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)鄉(xiāng)的數(shù)量。在縣（市）層面的變化，主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：其一是縣級(jí)市顯著增加，2011年底全國(guó)有369個(gè)縣級(jí)市，1573個(gè)縣③。歷史地來(lái)看，縣改市主要發(fā)生在20世紀(jì)90年代，近十年速度明顯放緩，但是，縣改市本身也造成了很多問(wèn)題。其二是縣（市）改區(qū)的進(jìn)程顯著加快。20世紀(jì)八九十年代的變遷特點(diǎn)主要是市管縣，現(xiàn)在的變遷特點(diǎn)可以說(shuō)主要是縣改區(qū)。對(duì)于縣級(jí)政府來(lái)說(shuō)，縣改市通常是積極的，對(duì)縣（市）改為區(qū)則通常采取抵制態(tài)度?？h改市、縣（市）改區(qū)的大量出現(xiàn)，帶來(lái)了基層政府責(zé)任和權(quán)力的顯著變化。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的直接后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理幅度的擴(kuò)大，既有管理地域的擴(kuò)大，也有管理人口數(shù)量的擴(kuò)大。一般而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)力應(yīng)該有所集中，或者說(shuō)權(quán)力有所強(qiáng)化。但是現(xiàn)實(shí)的情況相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，權(quán)力卻顯著弱化（張曉山，2005）。權(quán)力弱化的基本表現(xiàn)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府管理權(quán)正在被縣市政府吸納。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來(lái)越成為縣市政權(quán)的從屬性機(jī)構(gòu)，而不是一級(jí)有相對(duì)獨(dú)立含義的政權(quán)。本文將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣市政府的這種權(quán)力關(guān)系變化概括為“縣鄉(xiāng)政府的一體化”。在這種概括中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)其實(shí)不是政府（Government），而是政府部門“Agents”。就是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨(dú)立治理職能正在減弱。本文這種概括不含任何價(jià)值判斷，僅僅是對(duì)于基層政府運(yùn)行現(xiàn)狀的描述刻畫。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的變化。從財(cái)政體制的演變來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府一級(jí)財(cái)政正在消失。2005年之后農(nóng)業(yè)稅全面取消，從根本上改變了絕大多數(shù)地方的縣鄉(xiāng)財(cái)政格局。農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”的取消，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)獨(dú)立的財(cái)稅收入不復(fù)存在。一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入渠道主要來(lái)自縣市的轉(zhuǎn)移和統(tǒng)籌。在這種背景下，中央政府于2006年提出了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的基層政府財(cái)政改革思路，目的是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為。
2003年，安徽省最早推出鄉(xiāng)財(cái)縣管探索，主要選擇規(guī)模小、財(cái)政困難、債務(wù)沉重和財(cái)政管理不規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)財(cái)縣管的主要內(nèi)容是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政資金和使用權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變的前提下，縣級(jí)財(cái)政部門直接管理和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，基本做法是“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”。在這種體制下，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所也直接變?yōu)榭h級(jí)財(cái)政局的派出機(jī)構(gòu)。到2011年底，全國(guó)實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)29300個(gè)，約占全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的86%④。鄉(xiāng)財(cái)縣管的積極作用是，規(guī)范了縣鄉(xiāng)財(cái)政分配關(guān)系，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理，控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的亂收濫支和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給人數(shù)的增長(zhǎng)，在此基礎(chǔ)上，有效緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政困難，減輕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的生存壓力。
但是，在鄉(xiāng)財(cái)縣管的新體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行出現(xiàn)了新情況：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增收動(dòng)力變小，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政本身的運(yùn)行效率降低，成本上升。為了財(cái)政事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作人員需要頻繁地往來(lái)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣市政府之間，行政費(fèi)用增加；同時(shí)，財(cái)政手續(xù)繁雜，程序很多，財(cái)政資金調(diào)度成本很高，影響了辦事效率。總的來(lái)看，鄉(xiāng)財(cái)縣管虛化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更像是縣級(jí)政府的行政部門和辦事機(jī)構(gòu)。在2005年農(nóng)業(yè)稅全面取消以后的這七八年間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支出壓力比過(guò)去減小，但在招商引資和完成稅收任務(wù)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然有較大壓力。
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行的基本特點(diǎn)是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)基本被整合進(jìn)縣市財(cái)政運(yùn)行中去。鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的財(cái)政壓力減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主性也減少，與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨來(lái)自縣級(jí)政府更多的壓力和控制。在這種情況下，縣鄉(xiāng)政府日常運(yùn)行中的摩擦和沖突不斷增加。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的變化。從行政權(quán)力的演變來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性進(jìn)一步削弱。其實(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主權(quán)較大的20世紀(jì)90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力也很弱小?；蛘哒f(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力歷來(lái)都是不健全的。農(nóng)業(yè)稅全面取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政權(quán)力萎縮的同時(shí)，行政權(quán)力也進(jìn)一步萎縮。從道理上說(shuō)，行政權(quán)總是要以一定的財(cái)政權(quán)作為支持的，沒(méi)有離開財(cái)政權(quán)的行政權(quán)。這里想強(qiáng)調(diào)的是，即便在那些不與財(cái)政體制直接相關(guān)的領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力也在萎縮。
其一，機(jī)構(gòu)的垂直化管理在強(qiáng)化。雖然2010年以后上級(jí)政府對(duì)于基層政府的垂直管理有一定的回轉(zhuǎn)，或者說(shuō)，基層政府有了明顯的擴(kuò)權(quán)機(jī)會(huì)，但是，這種擴(kuò)權(quán)主要是在縣市層面，即省市對(duì)縣（市）是在擴(kuò)權(quán)?？h（市）對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，總體上是在收權(quán)，是權(quán)力進(jìn)一步向上集中?，F(xiàn)在，大部分設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政性部門由縣市垂直管理，如土地、工商、環(huán)保、城建、社保等，多數(shù)是縣市部門直接管理，有的連計(jì)劃生育部門也垂直到縣里。有些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政所也已經(jīng)改為縣市財(cái)政局的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理。
其二，事權(quán)繼續(xù)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣（市）集中。如結(jié)婚登記之類的事情，過(guò)去都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理，現(xiàn)在大多數(shù)地方都直接收歸縣市政府的民政部門。從近些年新興的大量民生項(xiàng)目來(lái)看，諸如農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、困難戶補(bǔ)貼等資金發(fā)放，基本上都是縣（市）政府直接辦理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要作用是信息收集和整理。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，投資項(xiàng)目、征地拆遷等審批事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則無(wú)權(quán)染指。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部和下屬機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，基本的編制原則和機(jī)構(gòu)框架，都是縣市甚至縣市以上政府直接決定的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的權(quán)力只是在既定格局下人員調(diào)動(dòng)和安排使用的權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，不僅沒(méi)有明確的執(zhí)法權(quán)力，連一些具體的行政管理權(quán)力也沒(méi)有。這從正面可以概括為：農(nóng)村改革或新農(nóng)村建設(shè)的新特點(diǎn)是“以縣為主”。
但是，現(xiàn)實(shí)生活中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在快速分化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速崛起，其經(jīng)濟(jì)總量和社會(huì)管理的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)一般地區(qū)的縣市甚至地級(jí)市。比如長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常住人口達(dá)到十幾萬(wàn)，財(cái)政收入達(dá)到三四十億甚至更多，欠發(fā)達(dá)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入常常只有幾百萬(wàn)或者幾千萬(wàn)，甚至百萬(wàn)人口的縣市也沒(méi)有這樣的經(jīng)濟(jì)總量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這種分化不僅凸顯了經(jīng)濟(jì)規(guī)模差異，而且對(duì)政府職能和社會(huì)管理提出了新要求。但問(wèn)題在于，現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定全國(guó)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一設(shè)置，因此這些巨型鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政府架構(gòu)上還在套用國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的政府部門設(shè)置方案、人員編制方案，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)還只是幾十個(gè)政府編制，顯然是不合適的。全國(guó)大一統(tǒng)的基層政府設(shè)置原則已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)新的區(qū)域發(fā)展形勢(shì)。
在縣鄉(xiāng)財(cái)政一體化的大趨勢(shì)下，還出現(xiàn)了一個(gè)方向相反的小趨勢(shì)，即強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。一些地方開始大膽探索，例如浙江、廣東等地開始探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的政府體制改革，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一個(gè)縣市的政府權(quán)限。
與鄉(xiāng)財(cái)縣管起源于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)不同，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)起源于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東和浙江等地。2005年7月，中共佛山市高明區(qū)委出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于進(jìn)一步完善屬地管理體制的若干意見》等多個(gè)政策文件⑤，將一些區(qū)級(jí)權(quán)力下放到鎮(zhèn)街一級(jí)。2005年9月，浙江省在紹興縣率先進(jìn)行省級(jí)層面強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)，并將紹興縣五個(gè)鎮(zhèn)作為擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。2007年4月，浙江省政府發(fā)出13號(hào)文件《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》⑥，該意見賦予省級(jí)中心鎮(zhèn)部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和執(zhí)法管理權(quán)，共涉及財(cái)政、規(guī)費(fèi)、土地、戶籍等十個(gè)方面，強(qiáng)化了中心鎮(zhèn)在農(nóng)村科技、社會(huì)保障、就業(yè)等方面的公共服務(wù)職能；垂直部門派駐中心鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)以及主要干部考核納入中心鎮(zhèn)考核體系，主要干部任免須事先征求所在鎮(zhèn)黨委意見；探索中心鎮(zhèn)執(zhí)法監(jiān)管改革等。隨后，其他省份也開始有類似舉措，其核心是權(quán)力下放，與強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)相對(duì)應(yīng)，被稱為強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)?，F(xiàn)在，中國(guó)出現(xiàn)了一批“鎮(zhèn)級(jí)市”，即市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與鎮(zhèn)的行政架構(gòu)統(tǒng)一于一體。
進(jìn)入新世紀(jì)十多年來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的演變，特別是“鎮(zhèn)級(jí)市”的出現(xiàn)，客觀上顯示出基層政府的多樣化趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)在政府建構(gòu)方面有所反映。同時(shí)也說(shuō)明，統(tǒng)一制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的傳統(tǒng)做法已經(jīng)不可行，過(guò)去按照行政級(jí)別來(lái)劃分的辦法已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，中國(guó)的地方政府需要結(jié)構(gòu)重組，地方需要有更大的政府組織權(quán)（孫柏瑛，2011；葉中華、王楠、常征，2011）。
縣鄉(xiāng)決策體制的演變
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)的縣鄉(xiāng)政府，不僅日常行為方面有重要改進(jìn)，而且決策機(jī)制也有重要改變。這種日常行為和決策機(jī)制的改變，有的是設(shè)計(jì)中的所謂“改革”所導(dǎo)致，也有的是非預(yù)期、非設(shè)計(jì)的演變而來(lái)。在這十余年間，縣鄉(xiāng)政府日常運(yùn)行的規(guī)范性明顯提升（渠敬東、周飛舟、應(yīng)星，2009），預(yù)算決策體制有重要進(jìn)步，官員的選拔機(jī)制也發(fā)生了重要變化。政府過(guò)程的程序化和公共參與性都有明顯進(jìn)步，制度化程度在提升，行政效率在提升，民眾的問(wèn)責(zé)性在提升。但是，進(jìn)一步考察發(fā)現(xiàn)，決策體制變革雖然解決了若干政府運(yùn)行中的問(wèn)題，但是與此同時(shí)，也導(dǎo)致了更多新問(wèn)題。這些以官員選拔為主體內(nèi)容的“改革”舉措，實(shí)際上無(wú)意于或無(wú)助于解決核心癥結(jié)，往往是淺嘗輒止或者欲擒故縱?；鶎庸賳T在此過(guò)程中平添大量官場(chǎng)傾軋的煎熬，對(duì)于此種把戲洞若觀火，對(duì)于體制的信心不斷瓦解。
政府行為的規(guī)范性?？疾煺袨榈囊?guī)范性可以從兩個(gè)角度進(jìn)行，即從外部看運(yùn)行狀況變化，從內(nèi)部看決策過(guò)程變化。
其一，從外部看，政府行為的規(guī)范性明顯增強(qiáng)。主要表現(xiàn)在：政府辦事程序趨于明確，如期限的規(guī)定、條件的規(guī)定，并且公開化；政府的辦事場(chǎng)所趨于統(tǒng)一，很多地方都設(shè)立了政務(wù)大廳；政府人員的行政問(wèn)責(zé)得到強(qiáng)化，政府對(duì)于工作人員的行為有明確要求，工作紀(jì)律得到整肅。政府運(yùn)行規(guī)范性的提升，應(yīng)該說(shuō)與20世紀(jì)八九十年代基層政府的隨意混亂、職責(zé)不清、有責(zé)無(wú)崗、有崗無(wú)人、有人無(wú)為的狀況大不相同。與此相應(yīng)，政府依法行政，官員依法辦事，在程序性、行為標(biāo)準(zhǔn)化方面有巨大進(jìn)步。
自上而下的行政問(wèn)責(zé)正在推進(jìn)。這種行政性問(wèn)責(zé)的推進(jìn)，主要是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)直接主導(dǎo)的，就其動(dòng)力而言，一個(gè)是由政府招商引資的需要所激發(fā)，一個(gè)是基層群眾對(duì)于政府的壓力所致。同時(shí)，最近幾年上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)加強(qiáng)也推動(dòng)著基層政府的問(wèn)責(zé)性提高。
機(jī)構(gòu)改革有所推進(jìn)。從縱向來(lái)看，基層政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的自主權(quán)有所擴(kuò)大，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，來(lái)自高層政府的直接規(guī)制和要求比過(guò)去明顯減少；從橫向來(lái)看，基層政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)比較多樣和復(fù)雜的局面。在不同的縣市，很難看到完全一致的機(jī)構(gòu)設(shè)置。這也是與20世紀(jì)八九十年代不同的情況。機(jī)構(gòu)改革雖然是基層政府改革的熱點(diǎn)領(lǐng)域，但是，推進(jìn)力度并不大。一般來(lái)說(shuō)，基層黨政領(lǐng)導(dǎo)人更愿意在行政規(guī)范化方面多有動(dòng)作，而不愿意在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)方面加大力度。因?yàn)闄C(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)調(diào)整，阻力更大，風(fēng)險(xiǎn)更大。從全局來(lái)看，基層政府部門的設(shè)置與20世紀(jì)八九十年代相比變化不大，全局性的機(jī)構(gòu)改革少有動(dòng)作；從局部來(lái)看，圍繞某種政府職能調(diào)整推進(jìn)的機(jī)構(gòu)和工作調(diào)整經(jīng)常發(fā)生?？傮w而言，這些都是機(jī)構(gòu)改革的零星舉措。
2010年以來(lái)，個(gè)別發(fā)達(dá)地方在縣市層面啟動(dòng)了大部制改革。這些地方的政府部門調(diào)整力度很大，政府機(jī)構(gòu)數(shù)量大大減少，但實(shí)際效果還相當(dāng)微弱。其一，政府運(yùn)行機(jī)制變化不大，政府人員甚至抱怨改革后工作程序更加麻煩，行政效率更低；其二，人員規(guī)模變化有限，因?yàn)榫?jiǎn)過(guò)程中只是簡(jiǎn)單的職位合并，出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)職位的過(guò)度擁擠，有的部門甚至有十來(lái)個(gè)副職領(lǐng)導(dǎo)。目前的大部制改革，主要效果是部門設(shè)置減少了，而在提高政府效率和縮小政府人員規(guī)模這兩個(gè)方面還沒(méi)有發(fā)揮出實(shí)際作用，也許其效果的體現(xiàn)還需要假以時(shí)日。
其二，從內(nèi)部看，決策過(guò)程的規(guī)范化提升。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府都開始重視議事規(guī)則的制定，決策程序趨于明確。不論是政府的常務(wù)會(huì)，還是黨委的常委會(huì)，普遍建立了正式文本形式的議事規(guī)則，并制定了相應(yīng)的決策程序。例如集體決定的事項(xiàng)、會(huì)議紀(jì)要的正規(guī)化，特別是在重大項(xiàng)目的決策、工程承包的發(fā)包等方面，普遍建立了明確的規(guī)則程序。雖然從執(zhí)行來(lái)看，這些決策規(guī)則和議事程序往往落實(shí)得不好，甚至因?yàn)檫@種決策機(jī)制問(wèn)題導(dǎo)致的腐敗案例仍然未見其少，但是，與20世紀(jì)八九十年代無(wú)明確規(guī)則和程序的狀況比，顯然是很大進(jìn)步。
與此同時(shí)，主要領(lǐng)導(dǎo)人的“限權(quán)”進(jìn)程有所推進(jìn)。決策體制的主要弊端是過(guò)度集權(quán)，特別是“一把手”集權(quán)。最近幾年，一些地方探索縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一把手”“限權(quán)”改革。一般來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部決策制度的健全和議事規(guī)則的設(shè)立，本身就是對(duì)于個(gè)人集權(quán)的限制。但是，在此基礎(chǔ)上，一些地方還專門出臺(tái)了若干限制“一把手”集權(quán)的措施，包括“一把手”“自覺(jué)限權(quán)”的經(jīng)驗(yàn)。比如“末位表態(tài)制”，即“一把手”在會(huì)議議決事項(xiàng)過(guò)程中最后表態(tài)；“一把手”不直接分管人事、財(cái)務(wù)工作等。這些“一把手”限權(quán)改革，還屬于政府決策機(jī)制的前沿問(wèn)題，探索試驗(yàn)剛剛開始，爭(zhēng)論還很多。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果“一把手”能夠做到“自覺(jué)限權(quán)”，他就能夠做到自覺(jué)地防止權(quán)力濫用，那么，所謂限權(quán)也就沒(méi)有意義了。顯然，這種“自覺(jué)限權(quán)”的改革探索有內(nèi)在的邏輯矛盾。
預(yù)算的公共性與規(guī)范性。中國(guó)政府體制的重要特點(diǎn)是，預(yù)算與財(cái)政都?xì)w財(cái)政部門負(fù)責(zé)。這顯示了政治過(guò)程與行政過(guò)程糾結(jié)在一起的特點(diǎn)（馬駿，2007）。預(yù)算與財(cái)政不是一個(gè)層面上的問(wèn)題，因?yàn)轭A(yù)算屬于政治過(guò)程，財(cái)政屬于行政過(guò)程。與財(cái)政改革相比，預(yù)算改革的步伐要慢得多?；仡?0世紀(jì)八九十年代以來(lái)基層政府預(yù)算的發(fā)展演變，主要有五個(gè)特點(diǎn)：
第一，預(yù)算資金的公共性提升，出現(xiàn)了從“政府預(yù)算”到公共預(yù)算的轉(zhuǎn)變。隨著政府收入的迅速增加，預(yù)算的盤子不斷增大，政府預(yù)算所涵蓋的工作領(lǐng)域也不斷擴(kuò)大。這可以概括為從“政府預(yù)算”到“公共預(yù)算”的轉(zhuǎn)變。過(guò)去說(shuō)預(yù)算是“政府”預(yù)算，是因?yàn)樵?0世紀(jì)八九十年代相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，財(cái)政收入的主體部分被用于供養(yǎng)政府人員。那個(gè)時(shí)期基層財(cái)政工作的基本目標(biāo)是雙保，即“保工資，保運(yùn)轉(zhuǎn)”，也就是說(shuō)，政府的預(yù)算還無(wú)法顧及更大范圍的公共支出。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，基層政府的預(yù)算資金總量迅速擴(kuò)大，既包括本級(jí)財(cái)政一般預(yù)算收入增加，也包括來(lái)自上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的增加，還包括巨量土地出讓收入的增加。與此同時(shí)，預(yù)算承擔(dān)的公共職能也不斷擴(kuò)大，包括教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障體系建設(shè)等，預(yù)算的公共性質(zhì)得到突出的體現(xiàn)。因此，基層政府的預(yù)算可以說(shuō)進(jìn)入了真正意義上的公共預(yù)算階段。
第二，預(yù)算編制的規(guī)范性提升。概括來(lái)說(shuō)，就是從基數(shù)預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶖?shù)預(yù)算和零基數(shù)的部門預(yù)算相結(jié)合。從2000年開始，部門預(yù)算先從省級(jí)推進(jìn)，近幾年，在縣市也迅速推開（馬駿，2005）?；鶖?shù)預(yù)算基本上是以保障政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，是基于人員工資和機(jī)構(gòu)運(yùn)行的預(yù)算方法，預(yù)算編制方法主要是在各部門上年基數(shù)基礎(chǔ)上調(diào)整變化。部門預(yù)算則是零基數(shù)預(yù)算，是以預(yù)算單位的公共服務(wù)職能及其項(xiàng)目安排為基礎(chǔ)來(lái)編制預(yù)算，強(qiáng)調(diào)政府部門履行的公共服務(wù)職能在預(yù)算上的保證。通俗地說(shuō)，基數(shù)預(yù)算立足于政府養(yǎng)人，部門預(yù)算立足于政府辦事，但兩者具有重要區(qū)別。同時(shí)，部門預(yù)算也有程序上的明確要求，基本特點(diǎn)是“兩上兩下”。
第三，預(yù)算透明度提升，即預(yù)算從過(guò)去的政府機(jī)密轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢ǔ潭鹊墓_?，F(xiàn)在，在各級(jí)政府中，預(yù)算公開都是重要話題。分層級(jí)來(lái)看，基層政府的預(yù)算公開好于上層政府，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的公開是做得最好的，甚至出現(xiàn)了所謂“裸體鄉(xiāng)政府”。分項(xiàng)目來(lái)看，民眾高度關(guān)注的民生類項(xiàng)目，成為率先公開的內(nèi)容。但總的來(lái)看，預(yù)算公開并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。因?yàn)閺母旧险f(shuō)，預(yù)算的公開是個(gè)預(yù)算制度問(wèn)題，或者說(shuō)是政治體制問(wèn)題，在政府體制未深刻轉(zhuǎn)變的情況下，預(yù)算的公開只能是形式上的、象征性的。
第四，預(yù)算決定的民主性有所提升。從根本上說(shuō)，目前政府的預(yù)算決策過(guò)程，與20世紀(jì)八九十年代相比并沒(méi)有重大轉(zhuǎn)變，預(yù)算過(guò)程本身無(wú)深刻變化。最近幾年，雖然人大審批決定預(yù)算的作用得到了強(qiáng)調(diào)，人大和社會(huì)公眾對(duì)于預(yù)算過(guò)程的關(guān)切提升，參與有所增加，但是，預(yù)算過(guò)程的決定性力量依然是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，而不是法律規(guī)定的民意機(jī)構(gòu)。人大在預(yù)算決定中的作用依然是象征性的、形式上的。在一些人大參與預(yù)算審批創(chuàng)造了典型經(jīng)驗(yàn)的發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然人大代表針對(duì)一些不合理的預(yù)算項(xiàng)目提出了具體意見，并且獲得肯定，但是，根據(jù)筆者對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)的訪談了解到，這些人大不同意的預(yù)算方案，仍然得到執(zhí)行。當(dāng)然，說(shuō)預(yù)算的決定過(guò)程未有重要改變，并不意味著沒(méi)有任何改變。在一些地區(qū)，在預(yù)算決定過(guò)程的某些方面，改革還是有所突破。這主要表現(xiàn)在兩方面：一是預(yù)算決定中專家參與評(píng)審，提高了預(yù)算決定的科學(xué)性。廣東佛山市南海區(qū)在這方面已經(jīng)探索了近十年，有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。二是預(yù)算的公眾參與性有所提升，主要是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面有明顯突破，比如浙江溫嶺的民主懇談，江蘇無(wú)錫、黑龍江哈爾濱和河南焦作的參與式預(yù)算等。但是，總體來(lái)說(shuō)，預(yù)算過(guò)程仍然是一個(gè)高度封閉的政府過(guò)程，體現(xiàn)了政府內(nèi)部的集權(quán)特性，與黨管人事的內(nèi)在機(jī)制完全一致，只有形式上的區(qū)別。從政治權(quán)力的邏輯過(guò)程來(lái)看，“書記管人、縣長(zhǎng)管錢”的說(shuō)法并不成立?；蛘哒f(shuō)，這種表達(dá)只有程序意義，而無(wú)實(shí)質(zhì)意義。
第五，預(yù)算管理的復(fù)雜性提升，面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。首先，2000年以來(lái)土地出讓金在財(cái)政中的比重不斷增加，這也被稱為“土地財(cái)政”（李尚蒲、羅必良，2010；楊圓圓，2010）。由于土地財(cái)政的不斷加劇，基層政府的預(yù)算變得更加復(fù)雜。土地出讓金最初并不進(jìn)入預(yù)算。后來(lái)，中央政府雖然規(guī)定土地出讓金納入“預(yù)算管理”，并不意味著真正進(jìn)入“預(yù)算”?；鶎诱谌绾翁幚磉@些出讓金的問(wèn)題上仍然有很大的隨意性，中央政府實(shí)際上并不掌握土地出讓金收支的準(zhǔn)確情況。其次，2009年中央政府為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，準(zhǔn)許地方政府建立融資平臺(tái)，并由財(cái)政擔(dān)保這些融資平臺(tái)的融資，這就在制度上為地方政府借債提供了空間和窗口。在這個(gè)背景下，縣市政府的債務(wù)問(wèn)題成為體制性問(wèn)題。嚴(yán)格地說(shuō)，以往縣市政府也有債務(wù)，但是通常僅僅是行政性債務(wù)，例如向上級(jí)財(cái)政借錢發(fā)工資。現(xiàn)在，這些融資平臺(tái)的貸款，實(shí)際上成為地方政府的債務(wù)，這些貸款主要是融資平臺(tái)為了基礎(chǔ)設(shè)施、招商引資而獲得的銀行貸款，屬于經(jīng)營(yíng)性債務(wù)。由于地方不得編制赤字預(yù)算，所以沒(méi)有預(yù)算意義上的債務(wù)。再次，從2010年夏季開始，中央雖然規(guī)定地方政府不得為融資平臺(tái)提供擔(dān)保，但是地方政府債務(wù)仍在擴(kuò)大。中央政府對(duì)此已經(jīng)難以控制，而地方政府自身也是騎虎難下。最后，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，融資平臺(tái)不僅出現(xiàn)在縣市，而且出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也已經(jīng)有了融資債務(wù)。這些債務(wù)已經(jīng)不同于20世紀(jì)八九十年代的鄉(xiāng)村債務(wù)。目前，鄉(xiāng)和村也有土地財(cái)政，無(wú)非其具體表現(xiàn)形式不一樣?，F(xiàn)在，土地財(cái)政已經(jīng)成為支撐基層政府民生支出的基本來(lái)源，土地財(cái)政的萎縮將使基層政府原來(lái)做出的民生建設(shè)承諾變?yōu)榭疹^支票，這對(duì)于基層領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)說(shuō)是一種政治上的“自殺”，因此，他們必須力挺土地財(cái)政。正是從這個(gè)角度看，房地產(chǎn)調(diào)控中主要的博弈方其實(shí)是中央政府和地方政府，而地方政府和房產(chǎn)商人是一榮俱榮的一體關(guān)系。
從預(yù)算管理體制本身來(lái)看，公眾對(duì)于基層政府財(cái)政支出的要求常常與上級(jí)政府的要求不一致，這讓基層政府左右為難。正是從這個(gè)角度考慮，一些基層政府領(lǐng)導(dǎo)人在談到預(yù)算改革和人大作用時(shí)，直接提出通過(guò)發(fā)揮人大的作用來(lái)抵抗上級(jí)政府的預(yù)算干預(yù)。當(dāng)上級(jí)政府發(fā)文要求基層應(yīng)該在某個(gè)方面增加政府支出，甚至具體規(guī)定了支出比例時(shí)，基層領(lǐng)導(dǎo)人可以用本級(jí)人大不同意為由來(lái)拒絕上級(jí)的直接要求。從基層政府的運(yùn)行來(lái)看，當(dāng)前的上級(jí)集權(quán)與不斷發(fā)育的公眾參與產(chǎn)生了深層次的矛盾。對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，這種矛盾常常是不可調(diào)和的零和博弈。來(lái)自上層的預(yù)算要求和來(lái)自民眾的預(yù)算要求，往往方向不同、目標(biāo)沖突，導(dǎo)致基層領(lǐng)導(dǎo)人難以兼顧。在這種情況下，往往是民眾的需要被忽略，由此激發(fā)出民眾的不滿甚至抵抗。結(jié)果是，雖然上級(jí)的要求得到了貫徹，但是，得罪了民眾，直接削弱基層政府的合法性基礎(chǔ)。
官員選拔機(jī)制的變化。進(jìn)入新世紀(jì)的十多年來(lái)，基層黨政領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生機(jī)制的主要變化，是選拔過(guò)程的公開性和程序性增強(qiáng)。這種選拔也可以通俗地概括為不同形式的“選舉”大量增加。當(dāng)然，這不是真正意義上的選舉，而是一種基于投票的推薦活動(dòng)。這種推薦有選票，有投票，也有計(jì)票。不同的是，有資格參加投票的人是有特定范圍的，計(jì)票環(huán)節(jié)不是公開的，而是秘密的，投票結(jié)果也是秘密的。
基層領(lǐng)導(dǎo)人選拔過(guò)程的程序性變化，其起源可以追溯到20世紀(jì)90年代中期，即1995年中共中央4號(hào)文件《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》⑦。試行十年間，對(duì)總體上的官員選拔機(jī)制并沒(méi)有重要影響。2005年開始，這個(gè)條例正式實(shí)行，中央有關(guān)部門又出臺(tái)了相應(yīng)程序規(guī)定更加嚴(yán)格的同類文件。這些文件提出了任用官員的民主推薦程序。過(guò)去的官員選拔，主要是在黨政核心領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行，并沒(méi)有其他人員的制度化參與。“條例”正式實(shí)行后，官員提拔增加了程序性的內(nèi)部公開推薦內(nèi)容。實(shí)際上，這是由官員推薦官員的程序。一般來(lái)說(shuō)，有條件參加投票推薦的是兩個(gè)層級(jí)的官員，即本級(jí)官員和上一級(jí)官員。比如，如果提拔副縣級(jí)官員，則是由本縣內(nèi)的正科級(jí)官員（縣的局長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)以及書記等同級(jí)官員）參加推薦。同時(shí)，本縣的縣級(jí)官員（通常是四大班子成員）也參加推薦。這種推薦投票通常由上級(jí)黨委的組織部門組織。如果是換屆時(shí)節(jié)，通常是上級(jí)黨委組織專門的班子考察組來(lái)組織。如果是個(gè)別提拔，則由上級(jí)黨委的組織部門來(lái)直接組織。此類推薦投票人員不多，在一縣范圍內(nèi)，如果推薦提拔副縣級(jí)官員，則參加投票的科級(jí)官員不過(guò)百人，縣級(jí)官員三四十人。
官員推薦的程序設(shè)計(jì)相當(dāng)復(fù)雜。首先，選票是分類的。參加投票的縣級(jí)官員所用選票和科級(jí)官員所填寫的選票是不同的，由不同顏色做區(qū)分，類別上分為A類、B類、C類等。同時(shí)，計(jì)票是分開統(tǒng)計(jì)的，或者說(shuō)不同類型的推薦選票，計(jì)票過(guò)程的統(tǒng)計(jì)權(quán)重是不同的。與普通選舉不同的是，選舉不是公開計(jì)票，而且投票結(jié)果是不公布的。也就是說(shuō)，如果不是特殊信息渠道或者特別崗位上需要，公眾和投票人永遠(yuǎn)不知道推薦投票的結(jié)果。
最近幾年，基層官員提拔的推薦投票行為經(jīng)常發(fā)生，其在官員中的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)正式的人大選舉。一般來(lái)說(shuō)，從股級(jí)官員提拔到副科級(jí)、從副科級(jí)提拔到正科級(jí)，都要在特定范圍的官員中投票。從正科級(jí)提拔到副縣級(jí)、從副縣級(jí)提拔到正縣級(jí)，則要從全縣范圍的相應(yīng)級(jí)別官員中投票。因此，在地方官場(chǎng)，這種以“民主推薦”為基礎(chǔ)的內(nèi)部選舉行為，比之20世紀(jì)八九十年代，是一種新的普遍現(xiàn)象。推薦選舉的投票，深刻而顯著地影響甚至改變了地方官場(chǎng)的生態(tài)環(huán)境。這種推薦投票常常成為基層官場(chǎng)的日常話題。比如在縣里需要提拔一位副縣長(zhǎng)的時(shí)候，就要專門召開全縣的科級(jí)官員會(huì)議，由縣的黨委領(lǐng)導(dǎo)做出要求并組織一次推薦投票。在有些情況下，還要在“民主推薦”程序之外，增加“民意測(cè)驗(yàn)”程序。參加民主推薦的都是相應(yīng)級(jí)別的官員，參加民意測(cè)驗(yàn)的則主要是推薦范圍以外的人員，如人大代表、政協(xié)委員、一般科員或者普通民眾等。
現(xiàn)在，民主推薦或者民意測(cè)驗(yàn)在官員提拔中的作用，難以進(jìn)行制度化描述。凡是提拔者都是在民主推薦和民意測(cè)驗(yàn)中有很高支持率的。但是問(wèn)題在于，這種支持率或者說(shuō)得票情況并不公布，當(dāng)事人和外人都無(wú)從知曉。一般來(lái)說(shuō)，如果是從科級(jí)官員推薦提拔到副縣級(jí)官員，能夠掌握投票情況的除了計(jì)票人員外，主要是考察組負(fù)責(zé)人、縣委書記，還有上一級(jí)的黨委書記和組織部負(fù)責(zé)人。根據(jù)筆者對(duì)一些市委書記的訪談，通常情況下，連參加計(jì)票的工作人員也不掌握推薦投票的準(zhǔn)確結(jié)果。因?yàn)橥扑]票分類統(tǒng)計(jì)，每個(gè)計(jì)票人員通常只知道本人負(fù)責(zé)的那類票的得票情況，而幾類票的匯總是由考察組負(fù)責(zé)人自己來(lái)進(jìn)行，然后報(bào)告書記和組織部負(fù)責(zé)人。在決定提拔的常委會(huì)上，通常是由組織部長(zhǎng)介紹一下擬提拔官員的推薦得票情況。但是，常委們無(wú)從確認(rèn)這種推薦得票情況是否屬實(shí)。也許正是因?yàn)檫@種神秘性，為提拔官員留出了活動(dòng)和運(yùn)作的空間。
一些市縣委書記在談到這種推薦的作用時(shí)說(shuō)，有了民主推薦，書記管干部的工作好做了很多，比如某人因?yàn)闆](méi)有被提拔來(lái)找，則對(duì)其解釋說(shuō)民主推薦票不夠；某人如果對(duì)另外一個(gè)被提拔者不滿，則可以說(shuō)這個(gè)人推薦票很高。如果沒(méi)有推薦這一環(huán)節(jié)，由書記一手操作醞釀和提名，書記身上就集中了很多矛盾。
雖然民主推薦被普遍給予很高評(píng)價(jià)，但是從實(shí)際效果來(lái)說(shuō)，還不能認(rèn)定這種民主推薦改善了官場(chǎng)風(fēng)氣。一位曾經(jīng)的省委組織部負(fù)責(zé)人說(shuō)，本省一位市委書記因“賣官”涉及50多位縣處級(jí)官員被判刑以后，他曾經(jīng)翻看過(guò)這個(gè)市委書記本人以及因?yàn)?ldquo;買官”獲得提拔人員的有關(guān)檔案。從程序上看，這些“買官”者的提拔沒(méi)有任何問(wèn)題，而且在民主推薦中得票很高，有的甚至是滿票，而這位市委書記的廉政考核得票也很高。他認(rèn)為，現(xiàn)在還很難說(shuō)，這些看似嚴(yán)密的推薦提拔程序有效地遏制了官員任用中的腐敗?；蛘哒f(shuō)，民主推薦并未有效地制約書記們?cè)谟萌松系膶?quán)和濫權(quán)。相反，在這些年間，一方面關(guān)于官員選拔的程序越來(lái)越多，看似越來(lái)越公正規(guī)范；另一方面，買官賣官的現(xiàn)象卻在不斷蔓延，未見官場(chǎng)風(fēng)氣有所清正。對(duì)于官員來(lái)說(shuō)，目前民主推薦中的不公開競(jìng)爭(zhēng)可以說(shuō)進(jìn)入白熱化的程度，拉票現(xiàn)象非常激烈。從公開的正式信息看，高層組織部門一再嚴(yán)厲申明禁止拉票，而且處理了一些所謂拉票的非組織行為，折射出拉票行為的嚴(yán)重性。在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)情況比想象得嚴(yán)重很多。在很多地方，官員提拔中的民主推薦過(guò)程已經(jīng)演變?yōu)橹苯淤I票。這種買票現(xiàn)象，范圍大，程度深，形式多種多樣。舉例來(lái)說(shuō)，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記競(jìng)爭(zhēng)副縣長(zhǎng)，在民主推薦之前，需要把本縣范圍內(nèi)所有現(xiàn)任的正科級(jí)官員打點(diǎn)好，有的派送消費(fèi)卡，有的送實(shí)物，也有的直接送現(xiàn)金。在此之外，對(duì)于現(xiàn)任的縣級(jí)官員，則需要更加優(yōu)厚的表示，對(duì)于縣委主要領(lǐng)導(dǎo)人，更要有特殊表示。
一些基層官員談到現(xiàn)在的官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，認(rèn)為他們承受雙重壓力，不僅要“打點(diǎn)”直接領(lǐng)導(dǎo)，還要“打點(diǎn)”那些有資格投推薦票的官員群體。但是，在這個(gè)過(guò)程中，普通的民眾往往是可以忽略的。比如一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記提拔為副縣長(zhǎng)，通常本縣的正科級(jí)官員要推薦投票，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府人員和個(gè)別人大代表、政協(xié)委員可能進(jìn)入民意測(cè)驗(yàn)，但是，最廣泛的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾是沒(méi)有什么影響力的。普通民眾直接影響力的最有效表現(xiàn)，可能就是發(fā)生群體事件情況下導(dǎo)致這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記政績(jī)考核的“一票否決”?？偟膩?lái)看，這種內(nèi)部選舉與民眾或者民意無(wú)直接關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化的是上級(jí)問(wèn)責(zé)，而不是民眾的問(wèn)責(zé)。這種選拔過(guò)程中的負(fù)面現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害了基層官員對(duì)于上級(jí)官員的信任，損害了官員對(duì)于政府體制的信任。
結(jié)語(yǔ)
客觀地說(shuō)，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，基層政府發(fā)生了令人欣慰的積極變化，也有一些改革舉措取得明顯進(jìn)展。但是，現(xiàn)在的基層政府面臨比以往更多的問(wèn)題。這是因?yàn)楦母镞M(jìn)程本身引發(fā)愈加深遠(yuǎn)廣泛的問(wèn)題。這些問(wèn)題既植根于基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程，也滋生于政府體系內(nèi)部。民眾對(duì)于政府的要求快速提升，需要政府處理的利益關(guān)系日益復(fù)雜，政府體系的不適應(yīng)性日益顯現(xiàn)?；鶎诱谙萑肷钪氐闹卫砦C(jī)之中。顯然，這是一個(gè)孕育著巨大風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)情景。歷史經(jīng)驗(yàn)顯示，社會(huì)動(dòng)蕩往往發(fā)生在變革啟動(dòng)之時(shí)。托克維爾關(guān)于法國(guó)大革命的描述分析，展示的就是這種歷史邏輯。
對(duì)從縣鄉(xiāng)權(quán)力配置的考察發(fā)現(xiàn)，政府體制的基本格局仍然帶有自上而下的集權(quán)色彩。自20世紀(jì)90年代初期以來(lái)，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化進(jìn)程有巨大推進(jìn)，公民社會(huì)快速成長(zhǎng)，但是，政府體制并沒(méi)有做出與經(jīng)濟(jì)社會(huì)演變相適應(yīng)的深刻調(diào)整，而且在某些方面甚至還在倒退。集權(quán)控制已經(jīng)對(duì)整個(gè)政府體系的功能發(fā)揮產(chǎn)生了深刻的消極影響。一方面，集權(quán)控制嚴(yán)重束縛了基層政府面對(duì)基層社會(huì)的服務(wù)能力和控制能力，導(dǎo)致微觀矛盾上升為宏觀矛盾，間接加劇了基層社會(huì)的治理難度。另一方面，集權(quán)控制嚴(yán)重?fù)p害了基層政府與高層政府的合作關(guān)系，直接造成了基層政府對(duì)于高層政府及其政策方針的不合作甚至抵制，造成了大量的政策失效。
對(duì)官員個(gè)人行為的考察則發(fā)現(xiàn)，集權(quán)控制的消極影響更加深刻和嚴(yán)重。一方面，集權(quán)控制直接造成基層官員對(duì)于高層官員的不信任，特別是對(duì)于高層官員能力和品行的不信任，甚至直接質(zhì)疑高層官員職位來(lái)源的正當(dāng)性。與20世紀(jì)八九十年代比較，基層官員對(duì)于高層官員能力和品德的負(fù)面評(píng)價(jià)顯著增加。另一方面，基層官員對(duì)于政治體制的信任與忠誠(chéng)不斷消解，使得基層官員從對(duì)于某些高層政策和某些官員個(gè)人的不信任，發(fā)展到對(duì)于整個(gè)政府制度安排的質(zhì)疑和不合作。
現(xiàn)在，基層政府運(yùn)行出現(xiàn)了系統(tǒng)性障礙。其一是制度化滯后造成的政府運(yùn)行障礙，可以稱為制度化危機(jī)。作為官僚機(jī)器的政府，其形態(tài)和機(jī)制都不成熟，還習(xí)慣于用“政治口號(hào)”、“政治運(yùn)動(dòng)”來(lái)解決政府運(yùn)行中的問(wèn)題，這種“運(yùn)動(dòng)化”的運(yùn)行邏輯帶來(lái)大量矛盾。其二是民主化滯后造成的政府運(yùn)行障礙，或稱民主化危機(jī)，核心問(wèn)題是民眾意志對(duì)政府過(guò)程的參與性不夠，政府行為難以向民眾負(fù)責(zé)，導(dǎo)致民眾對(duì)政府的不信任、不合作，甚至發(fā)生大量抵抗。其三是法治化滯后造成的政府運(yùn)行障礙，或稱法治化危機(jī)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中需要協(xié)調(diào)空前復(fù)雜的利益關(guān)系，法律法規(guī)供應(yīng)不足加劇了矛盾激化，甚至釀成廣泛的社會(huì)沖突。大量利益紛爭(zhēng)的處理無(wú)法律通道可循，許多本來(lái)可以通過(guò)司法過(guò)程解決的問(wèn)題被擴(kuò)展到政治過(guò)程中，而政治解決渠道不暢，大量問(wèn)題在上訪、抗議等非良性過(guò)程中展開，直接后果是：普通社會(huì)問(wèn)題被政治化，個(gè)體問(wèn)題被群體化，分散問(wèn)題被集中化，局部問(wèn)題被全局化。在這種情況下，政府改革難度空前加大?；鶎诱谶@個(gè)過(guò)程中面臨兩大挑戰(zhàn)：與上級(jí)的矛盾在加深，與民眾的矛盾在加深。如果改革推進(jìn)力度不夠，或者改革操作失誤，則會(huì)出現(xiàn)以下局面：政府治理的危機(jī)與社會(huì)治理的危機(jī)比肩而至，政治性危機(jī)與行政性危機(jī)相輔相成。那么，漸進(jìn)的改革過(guò)程將被迫中斷，政府轉(zhuǎn)型將在劇烈的社會(huì)政治動(dòng)蕩中艱難推進(jìn)。
十八大以來(lái)，中央一系列新的舉措引人矚目。就政府改革而言，中央政府已取消和下放了一些行政審批權(quán)限，行政性分權(quán)步伐明顯加快。十八屆三中全會(huì)明確指出，要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，將那些“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。同時(shí)，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。筆者認(rèn)為，也許從現(xiàn)在開始，政府改革進(jìn)入一個(gè)政治改革和行政改革“分道”推進(jìn)的階段?；蛘哒f(shuō)，政治改革和行政改革的分野正在越來(lái)越清晰，行政改革在加快推進(jìn)，政治改革則較為謹(jǐn)慎。
本文認(rèn)為，基層政府的行政性制度安排，比如縣鄉(xiāng)政府有多少個(gè)機(jī)構(gòu)，多少人員崗位，行政權(quán)力如何在部門之間配置等，不應(yīng)當(dāng)成為中央政府的職權(quán)范圍，中央也無(wú)法安排好。中央應(yīng)該在地方政治改革進(jìn)程中承擔(dān)較多責(zé)任，積極規(guī)劃設(shè)計(jì)政治改革的基本框架和基本路線，成為這些改革思路強(qiáng)有力的推動(dòng)者。如果政治性制度安排做出有力調(diào)整，基層自然會(huì)把這些行政性制度安排解決好?；蛘哒f(shuō)，如果基層民意力量真正能夠制約政府，那些行政性問(wèn)題根本不成問(wèn)題。與20世紀(jì)80年代相比較，現(xiàn)在的基層官員具有政治改革的要求和沖動(dòng)，最近十年來(lái)不斷有基層自主啟動(dòng)重大政治改革舉措。這是因?yàn)榛鶎宇I(lǐng)導(dǎo)更能直接感受來(lái)自社會(huì)和公眾的改革壓力。因此，當(dāng)前，需要拋卻傳統(tǒng)思路，對(duì)政府體系動(dòng)大手術(shù)，重新界定和確立不同層級(jí)政府間權(quán)力關(guān)系，在不同層級(jí)政府間建立全新的互動(dòng)模式。
注釋
①湖南省地方志編纂委員會(huì)：《湖南年鑒》，1988年。
②④李承，新華社北京2011年５月18日電。
③國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2012年。
⑤米娜、陸煥桃：“佛山市高明區(qū)新政求破三農(nóng)堅(jiān)冰”，原載《南方日?qǐng)?bào)》，2005年7月1日，引自http://theory.people.com.cn/GB/40557/49139/49141/3545110.html，2007-07-15。
⑥沈強(qiáng)：“浙江未來(lái)培育200個(gè)特色小城市”，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》，2007年5月31日，第D01版。
⑦中共中央：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例”，《黨建研究》，1998年第7期，第20～26頁(yè)。
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【作者簡(jiǎn)介】
趙樹凱，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)副秘書長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院頒發(fā)政府特殊津貼專家。
研究方向：農(nóng)村發(fā)展、地方治理和基層民主。
主要著作：《農(nóng)民的新命》、《農(nóng)民的政治》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》等。
Crisis in and Reform of Governance by County and Township Governments
—Structural Adjustment in Distribution of Management Power and Interaction Mode
Zhao Shukai
Abstract: Since the entry into the 21st century, there have been important changes in the position of county and township governments in the government system. "Re-centralization" pressured county and township governments in various respects, which directly exacerbated their tight relations with higher levels of government. Now the primary-level governments have fallen in the mire of a deep crisis of governance, which is attributed to profound institutional root causes. Without a strong breakthrough in government reform, multiple crises may occur at the same time. To promote government reform, the traditional concept should be discarded, the power relations between different levels of government should be re-defined or established and a new interaction mode should be established among them.
Keywords: county and city governments, township government, primary-level governance, political reform, democracy and the rule of law
