【核心提示】城市化不能僅僅理解為農民進城，應該讓農民與市民在生產、生活以及公共服務供給方式和水平上實現(xiàn)一體化發(fā)展。國家發(fā)改委經濟研究所研究員李琨等多位受訪學者表示，是進城還是就地、就近城鎮(zhèn)化，應該讓農民自由選擇，由縣域和村域經濟社會發(fā)展水平來決定。

35年前，中國的改革從農村破冰。35年后，隨著中國全面深化改革的穩(wěn)健步伐，農村再次成為改革的熱土。

黨的十八屆三中全會以破解城鄉(xiāng)二元結構為著力點，將城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為解決“三農”問題的根本途徑，繼續(xù)推進農村改革。有學者指出，通過全局統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)互動來推動經濟均衡發(fā)展，這符合我國實際情況和未來發(fā)展方向。

轉變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式構建新型工農城鄉(xiāng)關系

近年來，我國城鄉(xiāng)建設取得巨大成就，但也伴生了一些問題。受訪學者表示，應以問題為導向，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展方式轉變。“通過依靠農業(yè)資本、農村土地和農村勞動力的過度轉移來推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的方式早已不可為繼。”浙江師范大學農村研究中心主任王景新提出，要改變工業(yè)化、城鎮(zhèn)化“穿新鞋、走老路”的狀況，有效化解堵、霾、澇等“城市病”以及城市管理中的矛盾，必須構建新型工農城鄉(xiāng)關系。

“推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，核心是構建新型工農城鄉(xiāng)關系。”中國社會科學院農村發(fā)展研究所農村產業(yè)與區(qū)域經濟研究室副主任張軍說，過去的工業(yè)化、城市化是在城鄉(xiāng)二元結構的基礎上，通過政府主導，以土地征收、土地整治、土地置換和財政轉移支付等方式，靠工農產品和城鄉(xiāng)土地的剪刀差來實現(xiàn)，城鄉(xiāng)生產要素之間的交換存在不平等、不合理的問題。因此，要在公平公正公開的法律框架和市場環(huán)境下，推進城鄉(xiāng)要素的平等交換。

全會指出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。“未來的城鎮(zhèn)化會更加注重依靠市場機制，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時通過更好地保障農民的財產權益、強化政府的公共管理職能，更加公平地推進城鎮(zhèn)化。”中國社會科學院農村發(fā)展研究所農村政策研究室主任王小映表示。

城市化不能僅僅理解為農民進城，應該讓農民與市民在生產、生活以及公共服務供給方式和水平上實現(xiàn)一體化發(fā)展。國家發(fā)改委經濟研究所研究員李琨等多位受訪學者表示，是進城還是就地、就近城鎮(zhèn)化，應該讓農民自由選擇，由縣域和村域經濟社會發(fā)展水平來決定。王小映認為，就城鎮(zhèn)化的區(qū)域均衡發(fā)展而言，未來的城鎮(zhèn)化建設將更多地把重點轉向城鄉(xiāng)結合部、城中村、中小城鎮(zhèn)。

賦予農民更多財產權利撬動農村內需市場

“最應賦予農民的是集體土地的處置權、抵押權和轉讓權，以喚醒農村處于沉睡的巨量資產。”中國人民大學教授鄭風田表示，構建新型農業(yè)經營主體，擴大家庭農場、種糧大戶、養(yǎng)殖大戶、專業(yè)合作社的規(guī)模經營都與土地轉讓權相關。

當前，地方農地直接入市試點存在不少問題，如隨意占用耕地出讓、轉讓、出租用于非農建設，低價出讓、轉讓和出租農村集體建設用地，隨意改變建設用途，用地權屬不清等。鄭風田表示，農村集體建設土地入市是未來的必然趨勢，然而目前我國農村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問題，應該明確產權主體及權益分配機制，建立統(tǒng)一的產權交易市場，防止公權力侵占滋生腐敗。

“未來宅基地及地上房屋的管理可能會類似于經濟適用房、房改房的管理，在政府交易許可管制下實行市場準入管理。”王小映表示，從改革的最終目標來看，將來應實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民不動產使用管理制度的一體化，在住房保障體系上逐步接軌，在市場開放范圍、征收補償標準、稅費義務和市場監(jiān)管等方面逐步實現(xiàn)同等對待。

健全體制機制  共享現(xiàn)代化成果

城鄉(xiāng)二元結構是目前制約我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。鄭風田認為，幾千年來我國城鄉(xiāng)差距一直不大，主要原因是城鄉(xiāng)雙重循環(huán)制度在起作用，人才物力得以在城鄉(xiāng)之間流動。當前，應不斷創(chuàng)新和健全體制機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動和城鄉(xiāng)雙重循環(huán)。近日，安徽試點探索宅基地退出補償激勵機制，就是一個制度方面的創(chuàng)新。

城鄉(xiāng)土地制度一體化是城鄉(xiāng)一體化的難點所在。中國土地學會副理事長黃小虎表示，要改革土地管理制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，使農民集體經濟組織成員的土地財產權利切實得到制度和法律的保護，進一步激發(fā)社會主義市場經濟的活力。

“產權制度是市場經濟體制的核心，要讓農民共享現(xiàn)代化的成果，首先必須明晰和界定財產權。”張軍認為，在目前城鎮(zhèn)化的過程中，很多地方的農民正是因為沒有界定集體經濟組織成員財產權，所以導致用益物權得不到保障。土地確權是農村改革的啟動點，是形成市場經濟的前提，只有解決這個問題才能實現(xiàn)農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同權同價。因此，健全產權制度，是全面深化改革需要解決的一個重大問題。

過去的農村建設主要是通過政府財政轉移支付制度進行，全會提出，“鼓勵社會資本投向農村建設”，是一個很大的突破。國家行政學院決策咨詢部副主任丁元竹以北京市順義區(qū)為例表示，該地區(qū)通過引入社會資本治理污水，既發(fā)揮了政府的宏觀調控作用，又發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用，同時激活了投融資機制。

“目前，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，公共服務體制機制建設是滯后的。”張軍認為，雖然一些地區(qū)實施了農民“上樓”，但是依舊采取原來城鄉(xiāng)分割的公共服務體制，由此帶來了城鄉(xiāng)管理體制的分割。為實行與城鄉(xiāng)一體化相適應的一元管理，需推進行政管理體制改革。此外，由血緣、地緣來構建村莊的傳統(tǒng)村莊管理模式，已經不適合當下開放型社區(qū)管理，應建立適合新型城鎮(zhèn)化的有針對性的社會管理新體制機制。

農村改革是一項系統(tǒng)工程，以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，構建新型工農城鄉(xiāng)關系，需要戶籍制度、社會 保障制度、財政體制、行政管理體制、城市建設投資體制等相關體制機制配套改革相應跟上，才能讓廣大農民在更充分、更成熟、可操作的制度框架內和市場環(huán)境下平等參與現(xiàn)代化進程、共享現(xiàn)代化成果。