【摘要】隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和社會(huì)發(fā)展模式的雙重轉(zhuǎn)型，長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的不確定性與突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生，非正常狀態(tài)下長(zhǎng)三角區(qū)域應(yīng)急危機(jī)管理能力與跨區(qū)域協(xié)調(diào)合作治理能力遇到前所未有的挑戰(zhàn)。主動(dòng)樹立區(qū)域危機(jī)管理意識(shí)，制定相關(guān)法律法規(guī)，設(shè)置區(qū)域危機(jī)管理合作治理機(jī)構(gòu)，是長(zhǎng)三角應(yīng)對(duì)該區(qū)域危機(jī)的必由之路。

【關(guān)鍵詞】長(zhǎng)江三角洲　區(qū)域危機(jī)管理　合作治理

長(zhǎng)江三角洲區(qū)域危機(jī)管理與合作治理的必要性分析

加快提升長(zhǎng)江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)全國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義。但是并不因此就說(shuō)長(zhǎng)三角地區(qū)會(huì)一直風(fēng)平浪靜，其中也是隱含著這樣或那樣的危機(jī)苗頭，一旦爆發(fā)危機(jī)，涉及的將不再是局部的，可能影響到整個(gè)區(qū)域。

保證長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康和諧發(fā)展的必然要求。隨著長(zhǎng)三角的工業(yè)化與城市化迅猛發(fā)展，長(zhǎng)三角已進(jìn)入消耗資源最多、對(duì)環(huán)境索取最大的階段，在創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)財(cái)富同時(shí)，也帶來(lái)了生態(tài)赤字和日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題。事實(shí)上各種突如其來(lái)的、不確定的突發(fā)危機(jī)事件正在威脅著長(zhǎng)三角一體化進(jìn)程。特別是在太湖藍(lán)藻事件后，如何應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的流域性污染與區(qū)域性危機(jī)，實(shí)行合作治理，是擺在長(zhǎng)三角面前的重要合作議題。所以必須從戰(zhàn)略上高度重視這個(gè)“世界第六大城市群”區(qū)域危機(jī)管理能力，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)流量大，制造業(yè)產(chǎn)值總量幾乎占全國(guó)制造業(yè)半壁江山的長(zhǎng)三角地區(qū)率先構(gòu)建區(qū)域危機(jī)合作治理體系，對(duì)于長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定及其他區(qū)域危機(jī)合作治理都具有顯著的戰(zhàn)略意義。

提升區(qū)域危機(jī)管理與合作治理能力水平的現(xiàn)實(shí)需要。改革開放以來(lái)，我們創(chuàng)造了一個(gè)歷史上少有的經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的局面，但與此同時(shí)，也正在經(jīng)歷著“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型與政府職能轉(zhuǎn)變”的關(guān)鍵時(shí)期。據(jù)科塞的社會(huì)沖突理論分析，我國(guó)正是中等發(fā)展水平的國(guó)家，恰好對(duì)應(yīng)著危機(jī)頻發(fā)的“不穩(wěn)定狀態(tài)”。①處于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最具活力地帶的長(zhǎng)三角也擺脫不了諸如此類危機(jī)的魔咒。大力推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的同時(shí)，著手區(qū)域危機(jī)管理的合作機(jī)制研究，構(gòu)建跨區(qū)域的危機(jī)預(yù)警機(jī)制、危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制、危機(jī)管理合作與協(xié)調(diào)機(jī)制和危機(jī)后期恢復(fù)階段合作治理機(jī)制，提升長(zhǎng)三角地區(qū)整體危機(jī)應(yīng)急能力，把長(zhǎng)三角區(qū)域危機(jī)合作治理建設(shè)成對(duì)全國(guó)區(qū)域發(fā)展有示范作用的地區(qū)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

長(zhǎng)江三角洲區(qū)域危機(jī)合作治理現(xiàn)狀分析

長(zhǎng)三角地區(qū)是我國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，在地區(qū)政府主動(dòng)合作和中央大力支持，長(zhǎng)三角區(qū)域合作發(fā)展取得不俗成果，正在朝向基礎(chǔ)設(shè)施一體化、產(chǎn)業(yè)一體化、市場(chǎng)一體化和制度一體化邁進(jìn)。在長(zhǎng)三角高速發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)認(rèn)清長(zhǎng)三角地區(qū)危機(jī)管理合作存在問(wèn)題，研究應(yīng)急危機(jī)管理與合作治理的一體化方案，把區(qū)域應(yīng)急危機(jī)管理合作放到長(zhǎng)三角一體化的大平臺(tái)上。

缺乏區(qū)域危機(jī)合作治理的框架。“長(zhǎng)三角區(qū)域意識(shí)”與合作謀發(fā)展的理念已根深長(zhǎng)三角區(qū)域，在觀念上合作發(fā)展積極主動(dòng)，任何一方都希望借力長(zhǎng)三角區(qū)域發(fā)展機(jī)遇平臺(tái)促進(jìn)本地區(qū)的發(fā)展。應(yīng)該肯定的是長(zhǎng)三角地區(qū)在諸如大交通、區(qū)域旅游、科技合作等領(lǐng)域，已有相當(dāng)多的合作項(xiàng)目，并取得明顯成效。但是受過(guò)去“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的觀念使然，長(zhǎng)三角地區(qū)簽署的合作框架協(xié)議基本上是涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域事項(xiàng)。對(duì)于社會(huì)管理方面的合作框架協(xié)議較少，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到危機(jī)擴(kuò)散性的嚴(yán)重危害，區(qū)域危機(jī)管理合作治理觀念有待加強(qiáng)，區(qū)域性危機(jī)治理合作框架協(xié)議需要構(gòu)建。

缺少區(qū)域性危機(jī)合作治理的規(guī)范制度。受“非典”的啟示，我國(guó)出臺(tái)了一系列危機(jī)管理法律規(guī)范，以提高我國(guó)危機(jī)管理的法治能力。2006年1月發(fā)布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，這是對(duì)突發(fā)公共事件具有指導(dǎo)性質(zhì)的國(guó)家層面的總體應(yīng)急預(yù)案；②2006年1月施行《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》；③2007年8月頒布《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等。④這些預(yù)案與法規(guī)對(duì)中央與地方在危機(jī)管理的職責(zé)、分工、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)方面中央領(lǐng)導(dǎo)下各省組織危機(jī)管理層面作了明確詳細(xì)的規(guī)定，但是對(duì)省際間危機(jī)管理合作、區(qū)域內(nèi)危機(jī)管理協(xié)調(diào)涉及較少，國(guó)家層面法規(guī)缺失造成跨區(qū)域危機(jī)管理合作治理無(wú)法規(guī)可依的局面。在長(zhǎng)三角各地方政府層面，雖然目前形成了很多的協(xié)商會(huì)議與機(jī)制，但大多數(shù)是一種非制度化的產(chǎn)物，可供操作的具有指導(dǎo)性與規(guī)范性的制度難以達(dá)成。“長(zhǎng)三角還缺乏真正有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)切實(shí)促使長(zhǎng)三角在制定各自的地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和政策時(shí)，能夠從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮到自身與相關(guān)的協(xié)同發(fā)展，兼顧多方利益。”⑤

缺少區(qū)域性危機(jī)合作治理的機(jī)構(gòu)。“非典”后，從中央到省市的各級(jí)政府應(yīng)急行政管理體制初步建立。31個(gè)省已全部成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，有90%左右的市級(jí)政府、80%左右的縣級(jí)政府成立或明確了辦事機(jī)構(gòu)；軍隊(duì)系統(tǒng)應(yīng)急管理組織體系得到加強(qiáng)；國(guó)務(wù)院應(yīng)急辦與各專業(yè)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)互動(dòng)工作機(jī)制基本形成；自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全四大類突發(fā)事件預(yù)測(cè)預(yù)警、處置救援、善后處理等運(yùn)行機(jī)制日趨完善。⑥但省際間區(qū)域性危機(jī)管理合作治理機(jī)構(gòu)有待填寫，一旦發(fā)生區(qū)域性危機(jī)事件，最終還需要國(guó)務(wù)院來(lái)指揮協(xié)調(diào)，組建臨時(shí)性的危機(jī)管理指揮機(jī)構(gòu)，信息和資源在短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)有效整合和共享，從而貽誤應(yīng)對(duì)危機(jī)的黃金時(shí)機(jī)。

長(zhǎng)江三角洲區(qū)域危機(jī)管理與合作治理思路設(shè)計(jì)

目前很多危機(jī)事件不再是單一的、局部的，而是跨地區(qū)、跨部門甚至跨國(guó)界的，單獨(dú)一個(gè)地方政府很難做到完善的危機(jī)預(yù)警預(yù)測(cè)、全面的危機(jī)應(yīng)對(duì)體系和科學(xué)的危機(jī)控制舉措的，只有通過(guò)區(qū)域政府之間加強(qiáng)合作才能迅速化解危機(jī)。根據(jù)現(xiàn)階段我國(guó)危機(jī)管理的狀況及長(zhǎng)三角的實(shí)際需要構(gòu)建出長(zhǎng)三角區(qū)域危機(jī)管理與合作治理思路。

主動(dòng)樹立區(qū)域危機(jī)管理與合作治理的觀念意識(shí)。歷經(jīng)“非典”、“暴風(fēng)雪”和“汶川地震”等危機(jī)事件的教訓(xùn)，包括政府在內(nèi)我國(guó)社會(huì)整體危機(jī)管理意識(shí)提升，各級(jí)政府主動(dòng)加強(qiáng)危機(jī)意識(shí)教育、制定危機(jī)應(yīng)急預(yù)案、研制危機(jī)管理法制與組織機(jī)構(gòu)。但是政府不能只局限于本行政區(qū)的危機(jī)意識(shí)提升，對(duì)發(fā)生在鄰近行政區(qū)域的危機(jī)事件而幸災(zāi)樂(lè)禍，采取事不關(guān)己高高掛起的隔岸觀火態(tài)度。要認(rèn)識(shí)到危機(jī)是一種非正常狀態(tài)，具有極強(qiáng)的傳播性，管控不當(dāng)很快就會(huì)產(chǎn)生次生災(zāi)害，波及周邊更廣地區(qū)。所以，僅憑一地政府難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的危機(jī)事件，必須樹立起區(qū)域合作治理危機(jī)的意識(shí)，積極主動(dòng)參與相鄰行政區(qū)域政府的溝通、協(xié)調(diào)與行動(dòng)，共同參與危機(jī)治理。

研制區(qū)域危機(jī)管理與合作治理的法律規(guī)章?；谖C(jī)管理法規(guī)上關(guān)于區(qū)域性危機(jī)管理合作治理僅有宏觀概述，不夠具體，加快推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)危機(jī)管理合作治理進(jìn)程，要在國(guó)家層面上的法規(guī)和區(qū)域間自愿合作層面上的意向協(xié)議“做足功夫”。一方面，在現(xiàn)有的法律規(guī)范上進(jìn)行修改完善，增加區(qū)域性危機(jī)管理合作治理款項(xiàng)和意見(jiàn)，以指導(dǎo)各個(gè)區(qū)域內(nèi)危機(jī)應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)與合作。另一方面，區(qū)域間政府要達(dá)成意向協(xié)議與合作框架，僅在中央層面出臺(tái)有關(guān)區(qū)域性危機(jī)管理合作治理政策并不能一定促進(jìn)地方政府的合作，更需要地方政府自覺(jué)認(rèn)識(shí)到危機(jī)管理合作治理的意義，主動(dòng)參與區(qū)域間危機(jī)治理，借助達(dá)成合作協(xié)議框架形成法規(guī)條款，通過(guò)上述兩個(gè)層面有機(jī)結(jié)合起來(lái)構(gòu)架區(qū)域性危機(jī)管理合作治理法規(guī)制度。

合理設(shè)置區(qū)域危機(jī)合作治理機(jī)構(gòu)。由于我國(guó)地域廣大，只有國(guó)家一個(gè)層次的宏觀危機(jī)管理系統(tǒng)難以做到靈活高效，有必要按經(jīng)濟(jì)社會(huì)的地緣關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)建立二級(jí)危機(jī)管理系統(tǒng)。比如，俄羅斯一方面強(qiáng)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，另一方面在俄聯(lián)邦和聯(lián)邦主體之間設(shè)立了六個(gè)區(qū)域中心，每個(gè)區(qū)域中心管理下屬的聯(lián)邦主體緊急狀態(tài)局，全國(guó)形成了五級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)逐級(jí)負(fù)責(zé)的垂直管理模式。根據(jù)長(zhǎng)三角地區(qū)的特殊地位和一體化發(fā)展的趨勢(shì)，該地區(qū)必須率先建立區(qū)域性危機(jī)管理系統(tǒng)，設(shè)立常設(shè)性長(zhǎng)三角區(qū)域危機(jī)管理與合作治理中心，中心主任由各省領(lǐng)導(dǎo)輪流兼任，在任期間組織協(xié)調(diào)省際聯(lián)席會(huì)議，負(fù)責(zé)長(zhǎng)三角地區(qū)的危機(jī)管理的預(yù)警預(yù)案、應(yīng)急反應(yīng)、指揮協(xié)調(diào)、信息發(fā)布等。

在區(qū)域發(fā)展熱的視域下，研究區(qū)域危機(jī)管理與合作治理具有現(xiàn)實(shí)意義，長(zhǎng)三角區(qū)域各級(jí)政府必須突破現(xiàn)有的行政障礙，應(yīng)該本著講大局、追求協(xié)同發(fā)展的原則，加強(qiáng)危機(jī)合作治理機(jī)制和制度建設(shè)，并切實(shí)落實(shí)和執(zhí)行。率先探索區(qū)域危機(jī)管理與合作治理之路，為我國(guó)區(qū)域危機(jī)管理與合作治理體系提供經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)。

（作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院；本文系“江蘇省高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目馬克思主義理論”階段性研究成果）

【注釋】

①［美］劉易斯·科塞：《社會(huì)沖突的功能》，孫立平等譯，北京：華夏出版社，1989年。

②《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，新華網(wǎng)，2006年1月8日，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-01/08/content_4024011.htm。

③《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，中國(guó)新聞網(wǎng)，2006年1月11日，http://www.chinanews.com.cn/news/2006/2006-01-11/8/676666.shtml。

④《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，中央政府門戶網(wǎng)站，2007年8月30日，http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-08/30/content_732593.htm。

⑤王榮華：《創(chuàng)新長(zhǎng)三角協(xié)調(diào)功能，提升協(xié)調(diào)服務(wù)能力》，上海交通大學(xué)出版社，2007年。

⑥蔣省三，吳慶：“應(yīng)急管理行政體制的歷史演進(jìn)和存在問(wèn)題”，《國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心·國(guó)研專稿》，2007年12月3日。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）