德國的電力行業(yè)反壟斷改革及經(jīng)驗

20世紀90年代末德國開始了電力反壟斷改革。1996年歐盟通過了《電力內(nèi)部大市場指令》，要求其各成員國對電力行業(yè)進行改革，使各成員國的國內(nèi)電力市場在歐盟范圍實現(xiàn)開放。德國作為歐盟成員國，1998年出臺了新的《能源經(jīng)濟法》，開放了電網(wǎng)接入權；2005年德國再次通過了新的《能源經(jīng)濟法》，廢除了原來的協(xié)議接入模式，確定了監(jiān)管接入模式法律制度，施行電力監(jiān)管激勵模式，強調(diào)了監(jiān)管接入模式的政府監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管。

德國的電力行業(yè)反壟斷經(jīng)驗是，以電網(wǎng)監(jiān)管改革為核心。德國政府一開始并沒有認識到電網(wǎng)環(huán)節(jié)改革的重要性，1998年《能源經(jīng)濟法》和《反對限制競爭法》的第6次修訂之后，德國就逐步開放了電網(wǎng)接入權，但卻選擇了協(xié)會協(xié)議的監(jiān)管方式，這種電力企業(yè)之間自我控制方式?jīng)]有使電網(wǎng)環(huán)節(jié)得到有效的法律監(jiān)管，阻礙了德國電力市場化的進程。而2005年德國的《能源經(jīng)濟法》通過對電網(wǎng)采取嚴格監(jiān)管有效制約了壟斷現(xiàn)象。

他國經(jīng)驗對我國電力行業(yè)反壟斷的啟示

打破行政權力壟斷的電力管理體制。目前，中國電力管理體制中的行政性壟斷依然強大，適應市場經(jīng)濟體制的監(jiān)管體制更是沒有理順。2002年國家進行電力體制改革，成立了國家電力監(jiān)管委員會，向市場經(jīng)濟的電力監(jiān)管體制邁出了關鍵一步，2005年國務院又正式實施《電力監(jiān)管條例》，明確了電力監(jiān)管部門的職責。然而從近十年的運行實踐來看，電力管理體制中的行政壟斷遠沒有消除，原因在于上一輪的電力體制改革，并沒有真正觸動以行政審批權為核心的行政權力壟斷，雖然從形式上引入了相對獨立的監(jiān)管制度、成立了監(jiān)管機構，但監(jiān)管機構實際上并沒有應有的職權，作為政府機構的國家發(fā)改委依然掌握電價和項目審批的大權，使監(jiān)管機構處于“有機構、無職權”的尷尬境地，不僅監(jiān)管作用難以發(fā)揮，反而削弱了電監(jiān)會電力監(jiān)管的權威，降低了電力監(jiān)管的效率，使當初成立電監(jiān)會的改革初衷無法體現(xiàn)。顯然產(chǎn)生這些問題的癥結在于電力管理體制中的政府行政壟斷沒有消除。從上述發(fā)達國家進行電力反壟斷的改革經(jīng)驗可以看出，要想培育健康完善的電力市場體系，僅僅進行電力企業(yè)層次的經(jīng)濟反壟斷而不進行電力管理體制上的行政反壟斷是不可能的，因此我國電力反壟斷改革的關鍵就是必須下決心破除行政壟斷，在行政權力與監(jiān)管權力進行分離的基礎上，進一步理順電力監(jiān)管體制，取消政府部門的行政審批權和電價決定權，保障電監(jiān)會的監(jiān)督管理權，從而最終建立權責明確的獨立于政府部門的電力監(jiān)管體系，為真正形成有效競爭的電力市場打下良好的監(jiān)管體制基礎。

健全電力反壟斷的法律制度。從美、英、德的經(jīng)驗來看，電力行業(yè)的反壟斷都是以嚴格而完善的法律規(guī)制作為后盾的。比如，美國的《公用事業(yè)管制政策法》、《新能源法》以及《國家能源政策法案》等法律，從發(fā)電、配電、輸電、售電四個環(huán)節(jié)對反壟斷做出了嚴格的規(guī)定，英國和德國也是一樣都頒布了眾多的反壟斷法律法規(guī)。反觀我國關于電力反壟斷的法律法規(guī)主要有《電力法》和《反壟斷法》，不僅數(shù)量少，而且二者在實際反壟斷司法實踐中常常矛盾和沖突。考察一下我國《電力法》和《反壟斷法》中的反壟斷條款：《反壟斷法》中的反壟斷規(guī)則是針對所有市場領域所有行業(yè)，具有普遍性；作為行業(yè)性立法的《電力法》，其反壟斷條款對本行業(yè)的壟斷行為常常會網(wǎng)開一面，設立例外條款。這樣就會和《反壟斷法》沖突。按照特別法優(yōu)于一般法的基本法理，只有當行業(yè)立法沒有涉及到，行業(yè)立法嚴重滯后以及行業(yè)立法損害競爭和抵觸《反壟斷法》的立法宗旨時，《反壟斷法》才發(fā)揮其上位法的作用。而當行業(yè)立法賦予某些行為具有合法性與正當性時，并不適用于《反壟斷法》。我們看到我國的《電力法》修訂工作一直嚴重滯后，導致很多電力壟斷行為適用《電力法》而不能適用《反壟斷法》。因此，我們一方面要加緊修改《電力法》，削減電力行業(yè)壟斷的除外情形，同時在處理《反壟斷法》與《電力法》對壟斷行為規(guī)制的一般法與特別法的關系時，要靈活的去處理，當然更為重要的是要充分合理利用《反壟斷法》在反壟斷上的權威和核心作用，進一步修改和完善《反壟斷法》，擴大反壟斷法的適用。這樣《反壟斷法》的輔助和兜底作用就能得到充分的發(fā)揮，《反壟斷法》在電力行業(yè)反壟斷中的作用就能夠得到體現(xiàn)。

大力引入有效競爭。“有效競爭”是美國經(jīng)濟學家J·M·克拉克于20世紀60年代提出的，提倡企業(yè)適度規(guī)模和適度競爭相結合，實現(xiàn)經(jīng)濟上是有益的競爭。從我國目前電力行業(yè)的壟斷情況而言必須對電力的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)實行有效競爭以及放開市場準入許可。首先，在電力的生產(chǎn)和流通各環(huán)節(jié)中構建橫向和縱向的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。橫向是指正確處理電力企業(yè)的規(guī)模經(jīng)營與引入競爭，尤其是在非自然壟斷環(huán)節(jié)要大量引入新的競爭，放松電力市場進入規(guī)制，吸收民營和外資企業(yè)的進入；在縱向主要是指要實現(xiàn)廠網(wǎng)分離和打破壟斷經(jīng)營，從而實現(xiàn)公平合理的競爭秩序，提高電力行業(yè)本身的經(jīng)營和效率。其次，放開電力市場準入許可。想要實現(xiàn)電力市場的有效競爭，政府必須放寬限制，允許民營和外資企業(yè)進入電力市場，在電力行業(yè)大力發(fā)揮競爭機制的作用，從根本上解決壟斷現(xiàn)象。

（作者單位：河南農(nóng)業(yè)大學文法學院）