美國是最早針對受污染土地的監(jiān)控、修復及標準、權(quán)利責任等方面進行詳盡立法的國家，1980年頒布的《環(huán)境應對、賠償和責任綜合法》（也稱《超級基金法》）確立了“超級基金制度”，有力地推動了全美受污染土地的治理工作。美國國家環(huán)保局（EPA）依據(jù)《超級基金法》，建立了從環(huán)境監(jiān)測、風險評價到場地修復的標準化管理體系，為污染地塊的管理和土地再利用提供了有力支持。

美國超級基金制度的由來

1978 年，紐約州發(fā)生拉夫運河（The Love Canal）事件，引起了公眾對“棕地”對人體健康危害的關(guān)注。拉夫運河是為修建水電站挖成的一條運河，20世紀40年代干涸被廢棄，后被一家化學品公司購買作為傾倒工業(yè)廢棄物的場地。上世紀50年代，公司將充滿充斥著有毒廢棄物的運河填埋覆蓋好后轉(zhuǎn)贈給當?shù)卣４撕?，這一區(qū)域被發(fā)展為居住區(qū)。從1970年代開始，當?shù)鼐用裉貏e是兒童、孕婦等人群不斷出現(xiàn)疾病征兆，孕婦流產(chǎn)、嬰兒畸形、癌癥等病癥的發(fā)病率居高不下。相關(guān)資料顯示，1974—1978年，拉夫運河小區(qū)出生的孩子56%有生理缺陷，孕婦流產(chǎn)率與入住前相比增加了300%。當局隨后展開調(diào)查，最終將罪魁禍首鎖定在運河中傾倒的工業(yè)廢棄物。據(jù)估計，這家名為胡克的化學工業(yè)公司共向運河傾倒了2萬多噸重含有二惡英和苯等致癌物質(zhì)的工業(yè)垃圾。拉夫運河事件引發(fā)美國社會對環(huán)境健康問題的深刻反思，社會輿論對政府加強污染治理和環(huán)境修復的呼聲進一步提高。1980年，美國國會通過了《環(huán)境應對、賠償和責任綜合法》，該法案因其中的環(huán)保超級基金（Super Found）而聞名，因此，通常又被稱為《超級基金法》。

超級基金制度的經(jīng)費來源

超級基金主要經(jīng)費來源于國內(nèi)生產(chǎn)石油和進口石油產(chǎn)品稅、化學品原料稅及環(huán)境稅，上述稅收全部進入超級基金的托管基金，然后按每年的實際需要進行撥款。1986年制定的《超級基金法案的補充與再授權(quán)》只允許上述稅種征收至1991年。1990年，《綜合預算調(diào)整法案》又將征收期延長至1995年。2002年1月通過的《小企業(yè)責任減免與“棕色地塊”復興法》，對《環(huán)境應對、賠償和責任綜合法》進行了補充修訂。2005年8月10日，美國國會規(guī)定，棕地貸款可以給予合格的“預期誠信購買者”，并建立了“棕地貸款基金”，向治理棕地的公私團體提供貸款。超級基金經(jīng)費的其他來源包括常規(guī)撥款、從污染責任者追討的修復和管理費用、罰款、利息及其他投資收入等。目前超級基金主要資金來源于聯(lián)邦常規(guī)撥款。

超級基金制度的主要特點

法律規(guī)定明確具體。《超級基金法》是美國污染場地管理框架中最為全面的規(guī)范污染場地修復的法律。它主要是針對“歷史遺留”污染場地，特別是工業(yè)危廢填埋場、露天化工廢物傾倒場地和回收利用拆解場地。法案對基金使用范圍、污染行為法律責任人、超級基金的運作方式等作了明確具體的規(guī)定。

在超級基金的適用范圍方面，為了利用有限的資金使更多的受污染土地得到治理，美國政府建立了《國家優(yōu)先治理污染現(xiàn)場順序名單》制度，超級基金只支持被列入名單上的污染土地。按照法律規(guī)定，聯(lián)邦土地登記處推薦待評估的污染場址名單，環(huán)保局或有資質(zhì)機構(gòu)對污染場址進行初步環(huán)境評估，在此基礎上確定名單內(nèi)各污染場址的治理順序。根據(jù)法案的相關(guān)規(guī)定，只有當責任主體不能確定，或無力或拒絕承擔相關(guān)費用時，超級基金才可被用來支付整治修復費用。

法案明確了受污染土地的環(huán)境法律責任主體。法案中的“有關(guān)責任方”不僅包括危險物質(zhì)排放（或?qū)⒁欧牛r的場地的業(yè)主或使用人以及有害物質(zhì)的排放者，也包括了該場地現(xiàn)在的業(yè)主或使用人。

法案對超級基金運作程序作出了明確規(guī)定。首先對污染場址進行初步評估，利用污染危害評分系統(tǒng)對污染嚴重程度進行定性評估，并在污染場址調(diào)查基礎上擬定《國家優(yōu)先治理污染現(xiàn)場順序名單》。污染場地在開始修復程序前，先要提出整治調(diào)查與可行性研究，再由聯(lián)邦政府提出整治修復計劃。整治修復計劃包括研究范圍、污染場址描述、替代方案篩選、方案可行性調(diào)研四部分。整治修復方案經(jīng)由社區(qū)民眾參與討論與提出建議后，由政府選擇具體方案并形成決策報告書。決策報告書明確治污方法與預定目標，并且在報告書中對治污期間相關(guān)流程與事項作出具體規(guī)定。

環(huán)保署被授予“絕對”權(quán)力。《超級基金法》授權(quán)EPA督促潛在責任方及時開展場地修復行動。同時，法案賦予EPA無限期的追溯權(quán)力，且并不需要把過多精力花費到污染責任的認定上，既可以向多個污染責任方的任何一方提起全額賠償要求，然后由此責任方自行通過法律程序向其他潛在責任方追討治理費用。在污染責任不清的情況下，超級基金可以墊付場地治理費用，再由EPA向責任者追討，這種污染治理優(yōu)先的體系大大提高了系統(tǒng)運行效率。超級基金項目依靠州政府、地方政府以及公眾一起參與管理，將污染項目分成兩類并提出了相應的污染防治措施：第一類是典型的短期反應污染行為，指的是從環(huán)境中清除已經(jīng)泄漏或即將泄漏的危險物質(zhì)的應急行動，例如含有危險物質(zhì)的貯罐和遺棄的桶罐，對人體健康或環(huán)境構(gòu)成極大風險的表層污染土壤等。第二類為長期污染清理項目，需要進行場地修復行動。相對于污染清除行動，修復行動通常是指長期的反應行動。修復行動將永久性地并顯著地減少因危險物質(zhì)的釋放或潛在的釋放威脅構(gòu)成的風險。

對污染行為的無限追責。超級基金法的突出特點是污染行為的連帶責任和追溯本源。超級基金或聯(lián)邦政府可向任何一個能夠找到的污染責任人追索全部治理費用。而且這種責任事實上是一種無限責任，即如果有關(guān)責任方無力負擔其根據(jù)法律規(guī)定應當償付的污染清理費用和損害賠償費用，則任何對其控股或參股的組織和個人均可成為追責的對象。而溯本追源的規(guī)定，使一些按照原有法律規(guī)定不屬于違法的污染行為，如果按照該法的標準可能構(gòu)成環(huán)境污染的，也可以認為丟棄的企業(yè)應負治理責任，同時也使現(xiàn)在的業(yè)主以及使用人負有治理的法定責任。此外，超級基金法案在確定責任主體的同時，還規(guī)定了在發(fā)生不可抗力、戰(zhàn)爭或行動、第三方的作為以及以上三種原因混合的情況下，上述責任主體不承擔治理費用，治理費用由超級基金支付。

超級基金的實施效果

據(jù)統(tǒng)計，自1983—2008年，超級基金項目共清理有害土壤、廢物和沉積物1億多立方米，清理垃圾滲濾液、地下水、地表水約12.9億立方米，為數(shù)萬人提供了潔凈的飲用水源。截至2012年7月26日，美國共有1664個污染場地列入國家優(yōu)先名錄，其中360個污染場地已清理完畢，1304個污染場地仍留在國家優(yōu)先名錄內(nèi)。為推動地下水修復技術(shù)向前發(fā)展，EPA設立了“超級基金創(chuàng)新技術(shù)評價”標志和場地清理技術(shù)交流平臺，鼓勵企業(yè)與科研單位的技術(shù)創(chuàng)新。