訪中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長朱信凱

記者：黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《決定》涉及“三農(nóng)”部分的主線是什么？

朱信凱：《決定》涉及“三農(nóng)”的內(nèi)容集中反映了一個(gè)重要目標(biāo)，就是在促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過程中賦予農(nóng)民更多權(quán)利。中國特色城鎮(zhèn)化歸根結(jié)底是人的城鎮(zhèn)化，只有切實(shí)保障了農(nóng)民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，為農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻駝?chuàng)造條件，使“農(nóng)民”成為一種職業(yè)而不是一種身份，城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果才能惠及全體人民，才能帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村發(fā)展。

按照《決定》的邏輯，農(nóng)民的權(quán)利不僅包括農(nóng)民本身具有的權(quán)利，而且包括進(jìn)城農(nóng)民應(yīng)該平等享有的市民權(quán)利，共十大權(quán)利。農(nóng)民本身具有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利主要包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)。這是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無論他們是否還需要以此來作基本保障，也無論他們是留在農(nóng)村還是進(jìn)入城鎮(zhèn)，任何人都無權(quán)剝奪。農(nóng)民成為新市民應(yīng)享有的權(quán)利則包括戶籍平等權(quán)利、進(jìn)城就業(yè)權(quán)利、平等就醫(yī)權(quán)利、社會(huì)保障權(quán)利、體面居住權(quán)利、公平教育權(quán)利、民主訴求權(quán)利。

記者：《決定》提出，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)是農(nóng)民的三大主要財(cái)產(chǎn)權(quán)利，如何理解《決定》在此方面的創(chuàng)新？

朱信凱：《決定》強(qiáng)調(diào)要“依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)”、“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營的規(guī)模效益，關(guān)鍵在于切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。保持農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變，不僅能夠增強(qiáng)農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)投入的動(dòng)力，也能夠解除農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的后顧之憂。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的公開流轉(zhuǎn)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，是一個(gè)重大政策突破?？傮w看，優(yōu)化農(nóng)村土地所有、占有、使用、收益權(quán)能在不同主體之間的分布，便于更好堅(jiān)持集體對(duì)土地的所有權(quán)，更好保障農(nóng)戶對(duì)土地的承包權(quán)，更好用活土地經(jīng)營權(quán)，推動(dòng)農(nóng)地資源有效配置。

就宅基地使用權(quán)而言，城市居民購買的房屋具有完整產(chǎn)權(quán)，可以抵押、擔(dān)保、買賣，而農(nóng)民在宅基地上合法建造的房屋卻不具有完整產(chǎn)權(quán)?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。這旨在賦予農(nóng)民平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程。今后應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)模式，允許其可以在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)、抵押、出租和買賣，或作為出資、合作條件，由村集體在不改變宅基地用途的前提下，對(duì)其宅基地和房屋依法開發(fā)利用。

《決定》提出，“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利”，就是賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承的權(quán)利，使農(nóng)民依法獲得集體資產(chǎn)股份分紅收益。這不只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是農(nóng)民作為公民的基本權(quán)利問題?！稕Q定》提出，“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”，這是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換的重要決策。保障農(nóng)民集體資產(chǎn)收益分配權(quán)，需要允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地在開發(fā)進(jìn)程中的同價(jià)乃至同權(quán)；需要建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，讓農(nóng)民平等地分享現(xiàn)代化發(fā)展成果。

記者：近年來，為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，我們做了大量工作，但工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系仍不夠協(xié)調(diào)，如何進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)？

朱信凱：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。目前我國城鎮(zhèn)常住人口中有2億多人沒有城鎮(zhèn)戶籍，不能享受到與城鎮(zhèn)戶籍人口同等的社會(huì)福利。因此，首要任務(wù)就是放開戶籍對(duì)權(quán)利的禁錮。首先要降低附著在戶口之上的福利待遇，減少戶口的附加值。其次要推動(dòng)改革循序漸進(jìn)、分門別類地進(jìn)行，逐步推進(jìn)非農(nóng)就業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口的轉(zhuǎn)變和城鎮(zhèn)流動(dòng)人口戶籍的變更。既要采取措施讓具備條件的農(nóng)民工在就業(yè)所在地逐步安家落戶，又要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地、向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，讓更多農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。

實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，賦予農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)權(quán)利是第一步。然而，城鎮(zhèn)管理者為了給戶籍人口創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，普遍要求就業(yè)政策向本地人口傾斜。這就產(chǎn)生了對(duì)流動(dòng)人口的招聘歧視和同工不同酬現(xiàn)象。因此，要進(jìn)一步完善職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、勞動(dòng)維權(quán)“三位一體”的就業(yè)保障機(jī)制，在城鄉(xiāng)全面推進(jìn)就業(yè)服務(wù)的制度化。要加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的失業(yè)救助，尤其是鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，回到縣城或小城鎮(zhèn)定居，發(fā)展小型服務(wù)業(yè)。

此外，由于戶籍限制，農(nóng)民工缺乏利益訴求渠道和保障機(jī)制。首先要切實(shí)推動(dòng)我國勞動(dòng)用工制度的規(guī)范化，從根本上消除對(duì)農(nóng)民工民主權(quán)利的歧視性對(duì)待。其次，要擴(kuò)大農(nóng)民工職代會(huì)代表比例、社區(qū)代表比例，通過政務(wù)公開、民主議事會(huì)等方式擴(kuò)大農(nóng)民工民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)通道，逐步將農(nóng)民工的利益表達(dá)納入城鎮(zhèn)政治生活中。

記者：《決定》明確提出，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置。廣大農(nóng)民工為城鎮(zhèn)化作出重要貢獻(xiàn)，如何保障其在醫(yī)保、社保、教育、住房等方面享受到均等的公共服務(wù)？

朱信凱：實(shí)現(xiàn)公民醫(yī)保在全國范圍內(nèi)的自由遷移，是實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的題中之義。當(dāng)前，農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)參保率低、基本醫(yī)療保障水平低，使農(nóng)民工因病致貧的風(fēng)險(xiǎn)性大大增加。下一階段，完善基本醫(yī)療保障體系的重點(diǎn)應(yīng)是縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療保障差距。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展，提高新農(nóng)合籌資標(biāo)準(zhǔn)，完善基層醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)。同時(shí)，新增醫(yī)療衛(wèi)生資源要重點(diǎn)向農(nóng)村和小城鎮(zhèn)傾斜，建立城鄉(xiāng)和區(qū)域間對(duì)口支援的長效機(jī)制，夯實(shí)小城鎮(zhèn)醫(yī)療服務(wù)能力。

養(yǎng)老等社會(huì)保障有著落，農(nóng)民工才能真正在城中安家落戶。但事實(shí)上，現(xiàn)在農(nóng)民工參保率普遍偏低。由于流動(dòng)性大，省際間參保標(biāo)準(zhǔn)不一、權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)不一，農(nóng)民工參保意愿低，即使參保也很難堅(jiān)持。因此，必須努力擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民的覆蓋面，抓緊制訂社保制度城鄉(xiāng)銜接和跨地區(qū)轉(zhuǎn)移續(xù)保的辦法，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)繳納保險(xiǎn)的監(jiān)管，讓農(nóng)民工能夠參保、愿意參保。

在農(nóng)民工屬地化公共服務(wù)中，阻力最大的是住房保障和教育保障問題。發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)吸納了大量外來人口，但即便小學(xué)義務(wù)教育能夠保證，如不放開初中和高中教育資源，那么隨遷子女還是要回到原籍上學(xué)。因此，需要加大中央財(cái)政對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌力度，對(duì)于外來人口比例較大、行政級(jí)別較低的城鎮(zhèn)給予優(yōu)惠政策。還要積極探索異地高考改革方案，減少異地教育、異地高考的阻礙。