編者按：《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》日前發(fā)布。這次編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，是加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的一項(xiàng)戰(zhàn)略工程。今年5月27日，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，對外公布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》,迅即受到社會各界廣泛關(guān)注。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的出臺,標(biāo)志著我們黨首次擁有了完整并予公開的黨內(nèi)“立法法”。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)邁上了新臺階。中央部署，全黨自上而下分批開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動，現(xiàn)已進(jìn)入整改落實(shí)階段。群眾路線作為黨的根本工作路線，早就載入黨章，認(rèn)真貫徹黨章與充分自覺實(shí)踐群眾路線密切相關(guān)。為此，理論網(wǎng)記者專訪了中央黨校教授、著名黨建專家葉篤初。

記者：您能給我們介紹一下我國當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)的構(gòu)成嗎?“黨內(nèi)法規(guī)”這一稱謂是從什么時候開始正式使用的?

葉篤初：中共黨內(nèi)的法規(guī)建設(shè)同黨的逐步發(fā)展、成熟、健康、興盛是緊相聯(lián)系的。從淵源講，黨內(nèi)法規(guī)是從黨的第一次全國代表大會通過了黨的第一個綱領(lǐng)開始，雖然此時并不叫做黨章，也未叫作某某法規(guī)，但是它具有法規(guī)的屬性。綱領(lǐng)也是一種指導(dǎo)、規(guī)范和約束嘛！至今整個黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)構(gòu)成系列，首先是一部黨章，那就是現(xiàn)行的十八大黨章。黨章即是元制度、根本法。其次，是兩個準(zhǔn)則：一個是《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。一個是《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》。黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則比較早，是十一屆五中全會通過的。為什么現(xiàn)在特別強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則呢?因?yàn)樗^續(xù)有效。再次，是超過16個以上正式和若干暫行的條例。所以我們現(xiàn)在的黨內(nèi)法規(guī)是個什么樣的構(gòu)成呢?是包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。學(xué)者們概括為七位制，七個層位。所以我的論斷是：已經(jīng)是相對完整的系列，從黨章這個元制度、根本法開始，由此衍生大約超過近千種。

黨內(nèi)法規(guī)這個稱呼很早就有了。約法定制，這在中國自古有之。黨內(nèi)法規(guī)從興建之初就有制定章程這個提議?？偟膩碚f，黨的初創(chuàng)期，黨內(nèi)法規(guī)制度通常具有臨時性、暫時性，甚至與政策、規(guī)定重合，嚴(yán)格意義上的黨內(nèi)法規(guī)是后來才有的。所以當(dāng)時許多政策、規(guī)定或者其他一些辦法等，其實(shí)也有約束力。對于專業(yè)研究標(biāo)準(zhǔn)來說，黨內(nèi)法規(guī)這個詞在黨章中正式載明起于十四大的黨章。以前都是用大體表意的語言，不是現(xiàn)在這樣非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼椒Q謂，也較少形成這種授權(quán)的正式的法規(guī)文件。所以十四大黨章使用了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋硎觯袋h內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)是個名詞詞組，是一個表述性的語言?，F(xiàn)在有些學(xué)者感到對黨內(nèi)法規(guī)這個詞不好理解，其實(shí)中國古代的文字當(dāng)中就有了法制的用法，講的是約束和規(guī)矩。所以黨內(nèi)法規(guī)是指黨內(nèi)用以約束、規(guī)范黨的自身活動，保證黨內(nèi)統(tǒng)一思想行為的不可缺少的武器。

記者：黨內(nèi)“立法法”是推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重大舉措。較以往的一些黨內(nèi)法規(guī)，這兩個新法規(guī)有何特點(diǎn)呢? “立法法”對今后黨內(nèi)法規(guī)的制定將產(chǎn)生怎樣的影響?

　葉篤初：涉及到黨內(nèi)“立法法”的解釋的時候，不能籠統(tǒng)地說這次兩個法規(guī)都是“立法法”。這次的兩個文件在性質(zhì)上有所不同。前一個《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，現(xiàn)在學(xué)者們說是“立法法”，這是能夠成立的。而后一個更多屬程序性的制度文件，最好不將二者籠統(tǒng)都稱為“立法法”。第一個法規(guī)制定條例，是標(biāo)準(zhǔn)的“立法法”，是實(shí)體性的。第二個是法規(guī)文件備案報告制度，主要規(guī)范程序、手續(xù)問題。中央在2012年即先后制定了這兩個文件，已經(jīng)執(zhí)行，在2013年5月27日登報對外公布，標(biāo)志著我們黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)行公開制度的一個里程碑。1990年，黨中央曾頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，此次發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，是對《暫行條例》的修訂。修訂后“程序”兩個字沒有了，“暫行”也沒有了，這說明什么呢?原來的文件重心還是強(qiáng)調(diào)程序，而《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》就變成了一個授權(quán)性的具有實(shí)體意義的文件，所以叫“立法法”的道理就在這里。法規(guī)制度有的主要是程序性的，有的主要是實(shí)體性的，還有一些法規(guī)制度是授權(quán)性的，程序是可以改動的，實(shí)體性和授權(quán)的是不能隨便改動的。

從現(xiàn)實(shí)的意義而言，科學(xué)制定法規(guī)是符合我們現(xiàn)階段黨的建設(shè)需要的,是提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的重要努力，這點(diǎn)很重要。全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平是十八大提出的任務(wù)。黨的建設(shè)科學(xué)化水平的表現(xiàn)和體現(xiàn)方方面面，但是制度有很重要的意義，在某些方面甚至有決定意義。制度的特點(diǎn)和優(yōu)越性就是使許多事情常態(tài)化、規(guī)范化，法規(guī)越是周密完備，它的效果也就越加顯著有力。所以，重視法規(guī)的制定，程序上又重視報告?zhèn)浒钢贫?，就是在朝著黨的建設(shè)科學(xué)化的高度在努力?？茖W(xué)化的這種努力又是保證不斷提高執(zhí)行力的。法規(guī)的效力是在執(zhí)行中體現(xiàn)的，離開了執(zhí)行力，任何法規(guī)都可能變成空話、不能落實(shí)的空頭文件。在黨員中或一些干部中，甚至于在社會的公眾當(dāng)中，常常會說你們規(guī)定得好，就怕執(zhí)行的不好，其實(shí)是一種合理的擔(dān)心。我們在這方面沒有什么可以說的，重要的是用行動來證明。重在行動。根據(jù)現(xiàn)在這一年多來制度實(shí)行情況、整個輿論環(huán)境和黨內(nèi)生活的環(huán)境來看，相信效果會逐漸地顯現(xiàn)出來。

葉篤初：黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系可以用兩句話、四個字來表述：一是遵從，黨內(nèi)法規(guī)對國家法律來說，遵從憲法和國家法律是天經(jīng)地義；二是保障，作為執(zhí)政的黨，沒有黨法，國法也就難以保障?，F(xiàn)行黨章就是這樣規(guī)定的，黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。我們是執(zhí)政的黨，但是我們在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，保證國家立法、司法和行政機(jī)關(guān)獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致的工作。黨章上專門有一段話講到黨內(nèi)法規(guī)與國法的關(guān)系問題。

記者：您能預(yù)期一下黨內(nèi)“立法法”出臺后將收到的成效嗎?

葉篤初：黨內(nèi)“立法法”的出臺對我們黨來講，可說是意義十分重大，責(zé)任也十分重大?，F(xiàn)在黨的建設(shè)處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的關(guān)鍵階段，我們作為執(zhí)政的大黨，肩負(fù)社會發(fā)展進(jìn)步和人民的生活幸福的崇高使命?，F(xiàn)在法規(guī)公布了，效果如何，我想最終是要用事實(shí)來證明的，是要經(jīng)受實(shí)踐、人民和歷史的三重檢驗(yàn)。 　　記者：從1921年建黨迄今，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)發(fā)展成為一個擁有90多年歷史、8500多萬黨員、400多萬基層黨組織的全世界最大的政黨。請您解讀一下推出這兩部黨內(nèi)法規(guī)都釋放了哪些信號呢?

葉篤初：釋放什么信號呢？一句話就是從嚴(yán)治黨。這是在加強(qiáng)思想、組織、作風(fēng)、制度、反腐倡廉建設(shè)全面推進(jìn)的過程當(dāng)中，在制度方面的又一項(xiàng)新的重大努力。從制度上講，實(shí)現(xiàn)治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，所以，這可說是從嚴(yán)治黨的一個信號。從黨內(nèi)建設(shè)方向上講，黨的建設(shè)包括思想、組織、作風(fēng)、制度、反腐倡廉等等，這個文件當(dāng)然是對制度建設(shè)具有基礎(chǔ)意義。在一定意義上，制度決定黨的生命，決定黨的事業(yè)興衰成敗，作為執(zhí)政的黨，還決定著社會和國家的興旺發(fā)達(dá)。它釋放的信號帶有這樣的意義。

作為執(zhí)政的黨，在掌握公權(quán)力的情況下，黨的組織特別是負(fù)有社會責(zé)任、承擔(dān)公務(wù)工作的，需要法規(guī)來規(guī)范、約束。所以我強(qiáng)調(diào)說黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)決定黨的生命，決定黨的事業(yè)興衰成敗，還有一句話，作為執(zhí)政黨的法規(guī)制度建設(shè)，同時還決定著社會、國家和人民的興旺發(fā)達(dá)。這里面，有我自己的一點(diǎn)認(rèn)識和判斷，中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)的全部意義遠(yuǎn)比社會上一般人的感覺、認(rèn)知有很大的不同?，F(xiàn)在特別是年輕的一代對黨內(nèi)法規(guī)不太關(guān)注，希望大家能注意到這些，公開不是目的，公開是為了受到社會的監(jiān)督，聯(lián)系群眾包括讓群眾來監(jiān)督，來幫助和推動黨的自身各方面建設(shè)。

記者：黨的十八大報告提出要全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。習(xí)近平總書記多次公開強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。在黨內(nèi)建設(shè)處于重大戰(zhàn)略機(jī)遇期的關(guān)鍵階段，黨內(nèi)“立法法”的適時出臺，對于黨的建設(shè)有怎樣的歷史意義和現(xiàn)實(shí)意義?

葉篤初：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，其實(shí)剛才已經(jīng)說到許多。制度有“剛性”約束作用，就是體現(xiàn)了這種功能。需要補(bǔ)充一點(diǎn)的是，制度建設(shè)還具有很強(qiáng)的傳遞性，不僅對當(dāng)代、也會對后代產(chǎn)生影響。不斷加強(qiáng)制度建設(shè)將有力保證中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)長期執(zhí)政、保證中國共產(chǎn)黨及其所承擔(dān)的建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)長盛不衰。

必須強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)是黨的各級組織和全體黨員開展工作、從事活動的基本遵循?！稐l例》是加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的重要基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)，對于規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制定工作，推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，都具有十分重要的意義。我們的近期目標(biāo)是加快構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系；要強(qiáng)化宣傳教育，加大執(zhí)行力度，切實(shí)維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，努力在全黨形成重視、學(xué)習(xí)、遵守黨內(nèi)法規(guī)的濃厚氛圍。

記者：1945年黨的七大上，我們黨第一次在黨章中系統(tǒng)地闡述了群眾路線問題。黨的十八大修改后的新黨章重申：“黨在自己的工作中實(shí)行群眾路線，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，把黨的正確主張變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。”群眾路線是中國共產(chǎn)黨的傳家寶，早已經(jīng)被寫進(jìn)黨章了。請您從現(xiàn)實(shí)角度談?wù)勅罕娐肪€教育實(shí)踐活動的意義。

葉篤初：按照黨中央的最新部署，全黨進(jìn)行群眾路線教育實(shí)踐活動可說正是重要時刻。這次教育實(shí)踐活動一開頭是以黨中央、中央常委、中央政治局示范為特征的。在我的記憶中，歷史上也曾經(jīng)有過這種先在中央或者主要干部當(dāng)中通過適當(dāng)?shù)募袑W(xué)習(xí)或者專門會議來體現(xiàn)帶頭示范作用。所以這次教育實(shí)踐活動從一開始啟動就是中央政治局用了幾天的時間開了專門會議，做了一個舉世矚目的示范，公之于眾，接受監(jiān)督，這完全符合我們黨章的精神和法規(guī)的要求。同時還是對黨的優(yōu)良傳統(tǒng)的虔心承傳。

從黨的七大開始，群眾路線被寫進(jìn)黨章，非常深刻非常有效，我們很快取得全國革命勝利，群眾路線在當(dāng)時是深入黨心的。我在上個世紀(jì)40年代末尤感效應(yīng)之大、之深、之遠(yuǎn)，直到今天不能忘記。黨章上提出了群眾路線，黨內(nèi)的生活有了新的起色，黨內(nèi)的精神面貌有了很大變化。從歷史研究的角度加上自己的親身經(jīng)歷，我的感受就是，群眾路線有立竿見影之效。在七大黨章上作出規(guī)定，八大、十二大以來歷次黨章又充實(shí)豐富了內(nèi)涵。十八大之后還發(fā)展了這個精神，加上中央領(lǐng)導(dǎo)身體力行，其正能量將是無可估量的。當(dāng)然，黨在全國執(zhí)政及長期執(zhí)政以后，現(xiàn)在的任務(wù)在一定意義上比起過去難度也加大了。相信全黨會更努力的，加上現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)達(dá)，人民群眾積極參與、支持和監(jiān)督，整個勢頭應(yīng)該是很令人欣慰的，但是事情總有一個過程。這次活動是有序展開的，后面還需要制度鞏固，制度有穩(wěn)定性、更具長期效力。先有經(jīng)驗(yàn)，后來定規(guī)，再總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再形成制度，發(fā)展的結(jié)果都是這樣。

記者：最后，還想請您就全黨正在深入開展的以為民務(wù)實(shí)清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動中，怎樣認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章提些具體建議。 　

葉篤初：習(xí)近平總書記蒞任之始的首篇署名文章即是以黨章為題，并高屋建瓴地闡明了十八大通過的黨章修正案的豐富內(nèi)涵和深刻意義。他還強(qiáng)調(diào)指出：認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章、嚴(yán)格遵守黨章，是加強(qiáng)黨的建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性經(jīng)常性工作，也是全黨同志的應(yīng)盡義務(wù)和莊嚴(yán)責(zé)任，對強(qiáng)化全黨黨章意識，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力具有極為重要的作用。他還要求全黨牢固樹立黨章意識，真正把黨章作為加強(qiáng)黨性修養(yǎng)的根本標(biāo)準(zhǔn)，作為指導(dǎo)黨的工作、黨內(nèi)活動、黨的建設(shè)的根本依據(jù)，把黨章的各項(xiàng)規(guī)定落實(shí)到行動上、落實(shí)到各項(xiàng)事業(yè)中。對黨章意識不強(qiáng)、不按黨章規(guī)定辦事的要及時提醒，對嚴(yán)重違反黨章規(guī)定的行為要堅決糾正，全黨共同來維護(hù)黨章的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。  

歷史證明，黨章是具有生命力的存在，一旦化為千百萬黨員的實(shí)際行動，就會成為取之不竭、用之不盡的物質(zhì)力量，就會創(chuàng)造改天換地的英雄業(yè)績。把黨章內(nèi)化于心、外化于行是一個持續(xù)努力不斷推進(jìn)的過程。因此要繼續(xù)按照這篇文章提出的要求，本著黨章精神把群眾路線教育實(shí)踐活動抓緊、抓實(shí)、抓得卓有成效。