專訪國際行政科學學會主席海爾特·鮑科特

海爾特·鮑科特 （GeertBouckaert）是活躍在國際行政學界和政府改革領域的著名學者。2004至2010年連任兩屆歐洲公共行政學會（EGPA）主席。2013年當選國際行政科學學會（IIAS）主席。自2008年以來，他還擔任弗蘭德政府公共部門效率和效能委員會主席。

鮑科特畢業(yè)于比利時天主教魯汶大學，先后獲得商業(yè)工程碩士（1980）、政治學碩士（1983）以及哲學碩士（1984）學位。1990年畢業(yè)于魯汶大學社會科學院公共管理中心并獲得社會科學博士學位。他長期致力于公共部門改革的研究，尤其專長于公共部門的財政管理和績效管理，曾被任命為芬蘭政府顧問（1999-2000），弗蘭德政府現(xiàn)代化項目顧問（1992-1998），經(jīng)合組織（OECD）“績效、責任與監(jiān)督”項目顧問（1992-1993）以及“公共部門質量”項目顧問（1994）等。2003年他與歐盟委員會委員尼爾·吉諾克一起榮獲歐洲行政學院（EIPA）頒發(fā)的托克維爾獎。鮑科特現(xiàn)任魯汶大學公共管理研究院教授，1997年至2012年間曾擔任院長。

11月8日至10日，鮑科特應邀參加上海交通大學國際與公共事務學院十周年院慶活動，并在當日的“公共管理高峰論壇”上做了題為“為著績效和公信而改革”的學術報告。50多歲的鮑科特，拄著一根拐杖，這與他的滿面紅光、神采奕奕以及年齡比起來似乎不太相稱。但演講時，他卻執(zhí)意要站到講臺前，不肯坐著，讓現(xiàn)場的師生頗為感動。他說：“在行政改革方面交流對話很重要，我知道中國現(xiàn)在面臨改革的巨大挑戰(zhàn)，祝中國的改革好運。”

在鮑科特訪問上海期間，我們邀請上海交通大學國際與公共事務學院院長胡偉教授同他進行了對話，分享他對于國際行政改革經(jīng)驗的總結，以饗讀者。

日前，主題為“全面深化改革”的十八屆三中全會已經(jīng)召開，在這一背景下，鮑科特與我們分享30年來經(jīng)合組織國家的政府績效改革經(jīng)驗，對中國的政府改革提出建議。鮑科特相信，公共部門的發(fā)展有普遍規(guī)律可循，因此，通過比較研究，吸取別國的經(jīng)驗與教訓，顯得尤為重要。本報邀請了上海交通大學國際與公共事務學院院長胡偉教授與他進行了對話。 ——編者

政府改革需注重國際比較與借鑒

文匯報：您長期致力于各國公共行政改革的研究，并擔任多個國家和國際公共組織的改革顧問。那么，作為國際行政科學學會主席，您最想告訴中國讀者的是什么？

鮑科特：國際行政科學學會是一個國際性的組織，旨在推動世界范圍內公共部門的發(fā)展。雖然現(xiàn)在世界各國的發(fā)展程度不一樣，也有各自的歷史、文化和傳統(tǒng)，但是公共部門的發(fā)展依然有普遍規(guī)律可循。我們的共識是：公共部門是解決方案的一部分，因此公共部門應發(fā)揮好自己的作用。一個公共部門的機構要良好運作，就必須取長補短，因此，通過比較研究，吸取別國的經(jīng)驗教訓，學習具有普遍意義的經(jīng)驗，就顯得尤為重要。

作為國際行政科學學會的主席，我想要伸出雙手來與世界接觸。作為一個歐洲人，我個人認為，我們現(xiàn)在的行政學或公共管理領域存在著英美話語主導的局面，但實際上世界其他國家和地區(qū)也有自己的觀點。我希望亞洲國家，特別是中國，能夠通過公共行政的網(wǎng)絡與世界進行對話，和世界交流你們的經(jīng)驗。

這次我來中國，見到了許多官員，我覺得我在一個正確的時間來到這里，因為中國即將出臺很多重要的改革措施。我在中國的演講有以下幾個主題：績效、責任、信任、透明、參與、控制、分權、改革等等，這些都是經(jīng)合組織國家的一些重要戰(zhàn)略，希望這些經(jīng)驗可以為中國所分享。雖然經(jīng)合組織里大多數(shù)是西方國家，但其中也有日本和韓國，我想他們的經(jīng)驗應該值得中國吸取。

文匯報：您認為中國可以從其他國家那里學些什么？十八屆三中全會的主題為“全面深化改革”，在這一背景下，您對中國的政府改革有什么建議？鮑科特：我不是中國問題專家，但我認為分權是改革非常重要的一部分。我完全支持中國政府進行這樣的改革，因為所有進行這種改革的政府從來沒有后悔過，改革的成果也從來沒有讓人失望過。私營部門和非政府組織在公共管理中很重要，我希望中國更多地引入市場機制。中國可以進行分權化、市場化的改革，但具體措施要與中國的國情相適應，而不是簡單復制別國的具體做法。

中國很大，有些小國的經(jīng)驗中國是否可以學習呢？比如新西蘭是較早對公共部門進行市場化改革的國家，我認為新西蘭的機制在中國也可以用，但具體實施方式肯定不同。中國不能照搬別國經(jīng)驗，但還是有很多可以學習借鑒的。首先，我們應當在比較中學習；其次，應當從錯誤中學習，吸取別的國家改革失敗的教訓；最后，是進行改革試點。在中國，試點十分重要，只有這樣才能了解什么在中國起作用，什么不起作用。

文匯報：確實，政府改革不是一勞永逸的，它在解決問題的同時還會產(chǎn)生新的問題。

鮑科特：我們都習慣于認為公共部門是解決方案的一部分，而不是產(chǎn)生問題的原因。但實際上正如您說的，政府改革不僅是解決問題，而且會制造問題。很重要的一點是：改革是一個復雜的過程，而非問題與解決方案的簡單對應。

20世紀70年代，經(jīng)合組織國家出現(xiàn)了一系列問題，包括政府低效，缺乏責任和控制，透明度與參與度不足等。70年代末時，新西蘭說他們有答案了。他們的改革是基于新自由主義的經(jīng)濟理論，十分相信市場機制和委托代理機制，于是他們建立了一系列的機構，這些機構間相互獨立并且有一定自主權，分工很細，責任明確。公共部門的績效似乎提高了。于是經(jīng)合組織國家一時間出現(xiàn)了很多機構，機構數(shù)量激增，加上放權和分權，出現(xiàn)了更高的自主性和專業(yè)化。

這樣就萬事大吉了嗎？答案是否定的，因為這些解決方案產(chǎn)生了新的問題，如機構膨脹。這是很有意思的一點。其原因可能有三點。其一，我們沒有準備好改革，所以這些解決方案本身也就是問題。其二，這些解決方案可能是正確的，但并沒有很好地落實和應用。其三，我們可能已經(jīng)找到了解決方案并且貫徹落實了，但它們和問題間的聯(lián)系并不緊密。很多國家都出現(xiàn)了這樣的問題，這些解決方案的自治程度很高，但缺少整合，中央也失去了一些權力。在這里，比較研究就非常重要，因為它可以讓我們預估這個解決方案是否可以生效。

信任是公共服務績效的一部分，也是一種社會資本

文匯報：經(jīng)合組織國家在提高政府績效方面，具體有哪些經(jīng)驗？

鮑科特：從經(jīng)合組織國家的經(jīng)驗來看，有三個用來提高政府績效和信任的機制——壓力、專業(yè)化、參與度。這三種機制在經(jīng)合組織國家都有明顯的作用。

首先，我介紹一下壓力是如何生效的。對于一個公共部門而言，沒有壓力就沒有動力去改變。經(jīng)合組織國家在這方面的做法，一是施加內部壓力。例如在財政管理方面有預算、審計和會計制度。“預算”不僅僅是為了用錢，而是將錢用得有成效，芬蘭、新西蘭就已經(jīng)實現(xiàn)了結果導向的預算。“會計系統(tǒng)”不僅是為了了解錢用在何處，更是要了解我們的成本是多少。“審計”也不僅是為了了解過程是否符合法律和規(guī)定，更是為了產(chǎn)生成效。因此，在經(jīng)合組織國家，都有強大、獨立的審計制度，這些審計機構可以自由地向公眾發(fā)表成果，從而提高政府的透明度。又如，實施目標管理和績效評估也是一種內部壓力，即明確要求一定的投入要產(chǎn)生怎樣的成果。

二是施加外部壓力。例如政府可以通過“服務外包”強化競爭，讓公眾來選擇哪家機構給他們提供公共服務。又如標桿化——一些國家給公眾提供哪些公共部門做得好的信息，雖然這種做法存在爭議，但確實給這些部門增大了壓力。舉例來說，英國出版了醫(yī)院績效報告，當你去英國的時候，如果你有心臟病，你可以看一下哪家醫(yī)院治療心臟病的死亡率最低，這就是標桿化的功能。還有，政府通過公布學校的評分，讓學生和家長來選擇學校。這樣，醫(yī)院和學校就會提高自己的績效和質量來吸引更多的患者和學生。

這就是“準市場機制”，這種市場職能可以提高服務的質量。所以在經(jīng)合組織國家就有這樣一種趨勢——從內、外部壓力都很低轉向內、外部壓力均很高，這個過程用了10至20年。他們認為這是一種提高服務質量的有效方法。這樣做的方法和原理是許多國家可以共享的，當然具體怎樣應用會有不同。

文匯報：外部壓力相比內部壓力的好處就在于其更具有結果導向性。在績效評估中，特別需要關注輸入、輸出和結果這三者的關系。目前一些公共部門只看輸入、輸出，而忽視了結果，這有失偏頗。

鮑科特：您說得很對。我一直在說“績效”這個詞，但尚未給它下定義。這是一個很復雜的問題。就公共部門的績效而言，最初有資源、資金支持，就是您說的“輸入”；之后會有一些活動，通過這些活動，公共部門就會提供服務，也就是“輸出”，例如學校發(fā)放學位證書；之后就是“結果”或“成效”，例如發(fā)放學位證書并不是最終目的，目的是學生是否可以找到工作，這就是學位的“成效”。輸出與結果之間的聯(lián)系并不是很緊密，就像病人吃了藥病并不一定能好，畢業(yè)生有了學位并不一定能有工作，或者增加了警力并不一定能讓治安好轉。這就涉及到民眾對于政府信任的問題。

一些關于西歐國家的實證研究表明，如果政府公共服務做得好，就會留住人們的信任，甚至會提高信任；如果做得不好，信任度就會下降。一個明顯的對比就是，在醫(yī)療衛(wèi)生服務方面，芬蘭的投入不多，但績效很高，公眾對政府的信任度也很高；而美國的投入很多，但績效不高，投入、產(chǎn)出和結果不成比例，公眾的信任度也很低。奧巴馬做了很多的努力來降低成本提高績效，但困難重重。

另一方面，也可以把信任作為一種“輸入”，這意味著信任成為了一種社會資本。如果公共部門取得了人們的信任，人們會花錢去購買服務，并且愿意為公共部門服務，信任就成為了一種動力。在西方國家，這也是志愿者的一個重要動機。如果公共部門信任度越高，就越會吸引更多的志愿者，這樣就會形成一種良性循環(huán)。用學術上的話來說，信任既是一個自變量又是一個因變量。在經(jīng)合組織國家，我們將信任度作為公共服務績效的一部分，對其進行研究，因為在這些國家，信任度也是壓力的一種表現(xiàn)。文匯報：您前面說到，政府要善于運用壓力來提升績效。問題是，光有壓力還不行，就像讓一個老師給所有學生上所有的課程，你就是把他逼瘋了，他也教不好。

鮑科特：所以，我講的第二個方面就是專業(yè)化。我不知道大家有沒有看過卓別林的《摩登時代》，這部電影以福特汽車公司為背景，主人公所做的就是不停地安裝螺絲，這是汽車生產(chǎn)的復雜專業(yè)化過程的一個環(huán)節(jié)。

對于公共服務的機構而言，也是同樣的道理。如果在某個特定的任務上，機構可以專業(yè)化，那么結果必然是提高效率。例如，建立一些有自主權的機構，專門處理一兩項特定事務，各司其職，在英國這樣的機構有一個名字——“單任務機構”，其結果是機構越來越多。

地方分權也是專業(yè)化的一部分，這可以使公共部門更接近其服務對象即公民，也強化了地方政府負責任和被問責的效能。當然，前提條件是地方政府要有能力承擔責任，如果中央政府僅僅是放權，而相應的人力、物力和財力沒有下放，那就會出問題。

還有要注意不要加劇國家內部的發(fā)展程度的差別，否則會造成某些富有城市從中受益，而貧困地區(qū)則不能受益。所以，大多數(shù)分權的過程都伴隨著資源分散的過程，這樣的機制才有利于國家的穩(wěn)定，當然也會產(chǎn)生更多的機構。在一些分權做得很好的國家，主要是斯堪的納維亞國家，地方政府享有的資源多于中央政府，他們現(xiàn)在甚至仍在繼續(xù)下放權力，這也是地方民主的重要特色之一。

文匯報：在擴大參與度方面，經(jīng)合組織國家有什么經(jīng)驗值得借鑒？

鮑科特：關于參與，一般說來社會中有三大部門——公共部門、私人部門和非政府組織，此外還有公民，即服務對象。公共部門不可能提供所有的公共服務，所以就要在由政府管理的公共部門和公共服務之間做一個區(qū)分，我希望在中國也有這樣一個區(qū)分。以前經(jīng)合組織國家有一個信條，認為公共服務應當由公共部門提供，現(xiàn)在不是這樣了，公共部門也需要合作伙伴。所以，公共部門要和私人部門、非政府組織、地方政府和公民進行合作，這就是參與。

為什么要這樣做？其中一個原因是由于經(jīng)濟危機，一些公共部門沒有經(jīng)費來提供服務。一個例子就是教育。在比利時，75%的教育是通過公私合作來實現(xiàn)的，只有25%由公共部門提供；醫(yī)療也是如此，只有25%是公共部門提供。除了經(jīng)濟上的原因，也涉及公共部門所有權的問題。這背后的邏輯是：不僅公共部門是公共服務的所有者，社會也是，所以社會上所有的利益相關方都應被納入其中。

厘清政府、市場和社會的關系至關重要

文匯報：但是，如果說存在政府失靈的問題，那么同樣也存在市場失靈的問題，并非所有的公共服務都可以讓私人部門來承擔。那么，如何把握市場化的限度？

鮑科特：在很多經(jīng)合組織國家，市場的作用的確常常被強調。不僅是市場機制，而且準市場機制也非常受重視。有些國家在這方面走得很遠，甚至有點過。我們知道有些服務，如保潔、餐飲和保安可以外包，但有些關鍵的職能，如監(jiān)獄的管理，是否也可以外包，爭論很大。這就涉及市場化的限度和邊界問題?，F(xiàn)在很多國家過度放權，市場發(fā)揮了過多的作用，產(chǎn)生很多問題，例如德國自來水供給市場化失敗，就是一個典型的案例。

我個人認為不應該過度市場化，服務外包時應該看一下相關機構的能力，是否能夠承擔所賦予的職責，并且給它們一段時間看看情況如何，尤其是教育和醫(yī)療機構。這看似技術問題，實際上是政治問題。制定政策是一個政治的過程，涉及到價值觀。在制定政策時要遵循兩個邏輯：一是因果性邏輯，即投入與產(chǎn)出是否成比例；一是正當性邏輯，包括機構的廉潔，以及社會對其認可度等。兩個邏輯經(jīng)常會發(fā)生矛盾，兼顧起來有些難。但是無論是國家層面還是機構層面，任何一個邏輯都不應該被忽視，否則不利于社會的穩(wěn)定。

除了政治和價值觀，還涉及文化和傳統(tǒng)問題。比利時75%的學校和醫(yī)院都是非政府組織來運營的，對這個國家來說是一個很好的方式，公共部門會定期檢查其成效如何。但是對于那些缺乏市場化、民營化傳統(tǒng)的國家，例如中國，這樣的做法是否可行，可能就值得研究了。

市場化的邊界，以及政府與市場的關系確實很難界定，但一些理論模型對于分析這些問題或可提供一些幫助。經(jīng)合組織國家有一些公認的公共管理的理論模型，一是新公共管理模型，更側重于市場化、民營化；二是新韋伯主義國家模型，基于德國社會學家韋伯的理論，更側重于政府的層級體系；三是新公共治理模型，更側重于管理的網(wǎng)絡化、扁平化。對這三種模型的取舍程度，就決定了政府和市場權力的邊界。文匯報：最近30年是新公共管理非常盛行的時期，一些學者明確提出要“摒棄官僚制”，這種理論對于中國學界的影響很大。您對此有何見解？

鮑科特：新公共管理模式在許多學者看來是占主導地位的，這也是去國家化改革的動力所在，現(xiàn)在經(jīng)常強調的是市場和新制度主義，歐洲許多國家也融入了這個潮流。問題是，相關的機制應當在多大的程度上被引入，也就是說，問題不在于是否摒棄官僚制，而是怎樣改進官僚制。

關于改進官僚制，現(xiàn)在有兩種主要的趨勢。一是引進結果導向的績效評估機制，過去的官僚制主要關注程序，現(xiàn)在我們更關注績效和結果，而非過程和行為。二是改變官僚制的封閉性，不再在黑箱中運作，而是引入合作者和利益相關方。這樣，官僚制就不只是基于法律和層級體系，而同樣基于績效評估和開放式參與，包括公民的參與。這就形成了一種新的韋伯主義國家模式，不同于傳統(tǒng)的韋伯式官僚制。在歐洲大陸，這一模式得到了廣泛應用。所以，并不是每個人都擁護新公共管理模式，歐洲只是應用了其中的一部分，并且加入了自己的創(chuàng)新。

而且，雖然我們強調參與，強調市場化和分權化，但我們也要認識到一個最為重要的問題——參與者的權力不能大于機構的權力。要做到這一點，就必須賦予公共部門控制權、管理權，而賦予其他參與者表達權、參與權；并且要有透明度和向公共部門的問責制度，讓人們看到這個機構做了什么，沒有做什么。政府可以放權、授權，但是不能逃避責任，不能放棄監(jiān)管的責任和權力。

文匯報：公共管理的改革，說到底是要綜合運用上述三種理論模式，有效發(fā)揮政府、市場和社會三大部門的作用，而不能顧此失彼。

鮑科特：上述三個層面，換一種說法也就是三個機制：層級機制、市場機制和網(wǎng)絡機制。重要的是，這三種機制都要保證其各自的自主性和分工性，同時在保證這兩點的基礎上提高協(xié)調以及部門間的合作。

同時，要有良好的績效評估系統(tǒng)，保證對不同機制有準確的評估，否則不能及時發(fā)現(xiàn)和改正問題。在市場機制的作用下，公共部門的壟斷可能變成私人部門的壟斷，這并不是公共管理的改善。網(wǎng)絡機制也并非總是有效，因為監(jiān)督起來成本很高，審計過程太復雜。我在英國的同事說，倫敦從事審計的人員比出租車司機還多，這也是問題，更多的繁文縟節(jié)出現(xiàn)了。本來打破官僚制是為了節(jié)約成本，提高效率，但結果有時適得其反。

因此，厘清政府、市場和社會的關系至關重要。我們今天探討政府怎樣才能更好地推進行政改革，不是一個簡單的問題，更不是靠一個對話就能夠完全搞清楚的問題。前面的討論已經(jīng)表明，對于政府改革而言，不是說所有國家都有解決方案，甚至要意識到老的問題解決了，新的問題又產(chǎn)生了的可能。但改革是我們時代的靈魂，只有堅持改革才能實現(xiàn)更好的政府績效，這是一個螺旋上升的過程，不可能一蹴而就。這就是經(jīng)合組織國家30年來改革的經(jīng)驗所在。希望中國的政府改革能夠吸取國際經(jīng)驗，取得更大的成功。