改革開放以來中國的法治建設(shè)進程回顧

改革開放以后，經(jīng)歷了十年“文革”夢魘的中國，開始重新擎起民主法制的旗幟，對過去否定法律、輕視法律、以言代法、有法不依、政策就是法律等錯誤思想和做法進行系統(tǒng)糾偏。盡管還沒有上升到現(xiàn)代民主法治的高度，但是與改革前極度扭曲的國家治理體系相比，無疑已經(jīng)有了質(zhì)的轉(zhuǎn)變。1979年，中共中央在《關(guān)于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》中強調(diào)，刑法、刑事訴訟法等7部法律通過后，“它們能否嚴格執(zhí)行，是衡量我國是否實行社會主義法治的重要標志”。這是中華人民共和國成立后，包括十一屆三中全會以來，在黨和國家的重要文件中首次使用“法治”這一概念。自此以降，中國的法治建設(shè)走上了一條嶄新的道路。

首先是憲法核心統(tǒng)帥地位得到彰顯。憲法是國家之磐石、九鼎之重器，帶有根本性、全局性和長期性?，F(xiàn)行憲法頒布于1982年⑨，數(shù)億人參加了對新憲法草案的討論，這也是中國立法史上第一部公開表決結(jié)果的法律，其后又經(jīng)歷了四次修憲，內(nèi)容涉及對基本國情和國家根本任務(wù)、經(jīng)濟體制、非公有制經(jīng)濟的憲法地位、完善保護公民私有財產(chǎn)的制度、尊重和保護人權(quán)、基本治國方略等重大問題認識的不斷深化⑩，將改革開放中的一些成功經(jīng)驗肯定下來并上升為國家意志，為民主政治和社會經(jīng)濟的發(fā)展提供了根本保障。如同習近平2012年12月在現(xiàn)行憲法頒布30周年紀念會上指出的，“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施”。憲法不僅是一個文本，不能只停留在紙面上，其中規(guī)定的公民權(quán)利、對超越憲法和法律的特權(quán)的約束等如果不能在實踐中真正落到實處，那么法治還是空談。

其次是法律法規(guī)體系逐漸建立健全。“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”是十一屆三中全會就確定了的法治方針，而其中有法可依則是改革開放之后填補法制空白或盲區(qū)的首要方針，由此進入了一個立法爆炸期。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年8月底，中國已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部，涵蓋經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)文明等各個方面。這還是2009年國家對法律法規(guī)全面清理之后的數(shù)據(jù)，其間全國人大廢止了8部法律、國務(wù)院廢止了7部行政法規(guī)，地方人大及其常委會廢止了地方性法規(guī)455部。11 這里就涉及兩個問題：一是法律是不是越多越好？不盡然。當法律干預了不該干預的領(lǐng)域，如過多地介入個人私域，反而可能會造成人們的行為扭曲。二是法有良法、惡法之分，只有基于善法之上的治理才是真正的法治。也就是亞里士多德在其《政治學》一書中所指出的：“法治應包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。”12

第三是政府依法行政得到一定推進。法治政府是法治國家最重要、最核心的部分，改革開放以來政府對這一定位的確認越來越明晰。1999年，國務(wù)院就曾頒布《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》，將依法行政界定為依法治國的重要組成部分，并明確了建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實、高效政府的內(nèi)在基本要求。2004年3月，國務(wù)院又頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出了建設(shè)法治政府的任務(wù)，并爭取10年內(nèi)基本實現(xiàn)這一目標。2008年2月，十七屆二中全會通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，提出“遵守憲法和法律是政府工作的根本原則”。2010年11月，國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》。然而，三令五申的背后則是法治政府建設(shè)進度的遲緩：政府職能轉(zhuǎn)變不到位，對微觀經(jīng)濟運行干預過多，公共服務(wù)比較薄弱；政府機構(gòu)設(shè)置不盡合理，部門職能交叉、權(quán)責脫節(jié)、效率不高、效能不好；濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象未得到有效遏制。

第四是司法體制改革持續(xù)深化推進。一般認為，在法治結(jié)構(gòu)體系中，立法“分配正義”，行政“運送正義”，司法“矯正正義”。13 司法制度作為實現(xiàn)社會正義的最后一道防線，直接維系著社會的公平正義與穩(wěn)定和諧。十五大報告首次提出“推進司法改革”，其后在歷次重大決議中都可以看到有關(guān)表述，十六大提出“推進司法體制改革”，十七大提出“深化司法體制改革”，十八大提出“進一步深化司法體制改革”，十八屆三中全會則作出了更為全面的司法體制改革部署，涉及司法管理體制、司法權(quán)力運行機制、人權(quán)司法保障制度，等等。不過，目前看來，我國在司法獨立、司法公正、司法權(quán)威、司法公信上依然存在一些深層次問題。

歷史與國際視角下的法治建設(shè)啟示

中國古代法家思想及其現(xiàn)代意義。從春秋戰(zhàn)國到秦朝，從李悝著《法經(jīng)》到商鞅變法，法家思想逐漸成為主導的治國理念淵源。所謂“漢承秦制”14 、“百代皆行秦政”15，這里的秦制、秦政，很大程度上就是法家之制，特別是商鞅變法形成之制。盡管作為一個改革者商鞅連自身的性命都不保，但正如漢代王充所說的：“商鞅相孝公，為秦開帝業(yè)。”（《論衡·書解篇》）商鞅在變法過程中意識到，如果新法得不到老百姓的信任和支持，那么貫徹執(zhí)行起來就勢必會遇到重重困難，于是通過“立木取信”和“刑太子傅”這一賞一罰，很快就樹立起了政府的威信，保證了新法令自上而下在官員、百姓中的順利推行。

在商鞅之后，法家思想的集大成者韓非子則提出了法、術(shù)、勢三位一體的法制治理思想體系。法，就是統(tǒng)治者頒布的法令、政策、制度，賞罰都要以之為據(jù)，通過嚴刑厚賞使之成為整個社會的行為準則和規(guī)范。并且，要做到“法不阿貴”、“刑過不避大臣，賞善不遺匹夫”。（《韓非子·有度》）術(shù)，就是國君通過分權(quán)制衡來統(tǒng)御群臣的權(quán)術(shù)，法和術(shù)必須結(jié)合起來。勢，就是國君所統(tǒng)治所依托的權(quán)力和威勢。韓非子認為，要推行法令和使用權(quán)術(shù)以實現(xiàn)變法強國，必須依靠和利用權(quán)勢。商鞅之所以在國君更替之后落得車裂結(jié)局，最根本原因就是大勢已去，原有的皇帝不在了，又失去了新的中央最高掌權(quán)者的支持，無法取勢、樹勢、借勢、順勢將改革引向深入，反而使其自身身陷囹圄。

可見，中國古代法家的思想對于秦始皇統(tǒng)一六國，建立中央集權(quán)的封建專制國家起到了非常重要的作用，也為后世所一再仿效。中國的統(tǒng)一和國家統(tǒng)治體制的建立，可以說是法家的功勞。封建時期的中國其統(tǒng)治管理體制沒有多大變化，從而就有了所謂“百代皆行秦政”，甚至在現(xiàn)今中國的行政體制里還留有很深的烙印和痕跡。然而，法家的思想有一個最大的問題，就是只看到了人在爭權(quán)奪利時的殘酷，而忽略了血緣關(guān)系對人的情感和行為的影響。其實，任何動物都有兩重性，既有殘酷爭奪的一面，也有舔犢之情。如果一味地用法家的思想，不考慮其他制度安排，往往導致高壓和強權(quán)，不能形成和諧社會，這個政權(quán)是維持不了多長時間的，因此秦始皇去世之后秦朝二十年就結(jié)束了。盡管之后的每一個朝代都在采用其基本的制度，但是還要吸收其他的制度安排。

實際上，儒家、道家、法家的思想各有所長，但也各有所短，如果獨尊一家、單獨使用都會帶來非常嚴重的不良后果。相反，管子的思想則講求綜合，并用以治，主張采取“拘之以利，結(jié)之以信，示之以武”16（《國語·齊語》）的綜合治理政策，這也是為什么其后的諸子百家的學說都可以從管子這里找到思想淵源的原因，后世李斯、蕭何、桑弘羊、諸葛亮、王安石、張居正等歷朝名相，也無不從管子的治國之道中汲取了思想力量。但是，管子的綜合治理思想對制度建設(shè)和法治沒有給予足夠的重視。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟環(huán)境中，要治好國，做成事，做大事，人們必須同時采用法規(guī)治理、激勵機制、社會規(guī)范這三個基本制度安排。關(guān)于綜合治理的思想，老子其實也談到了，也就是：“以正治國，以奇用兵，以無事取天下。”需要指出的是，不能誤解老子無為而治的意思，不是要我們完全不管，其前提就是建立團隊，政府要發(fā)揮作用，同時要建立規(guī)則，就是基本的法律制度安排。

西方國家轉(zhuǎn)型期的法治建設(shè)。西方各國大多也曾先后經(jīng)歷過社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程，其法治建設(shè)進程隨之也發(fā)生了深刻變革。這里，我們簡要論述這些國家不同轉(zhuǎn)型時期法治建設(shè)的基本特征及其啟示。

一是在立法進程上，從私法到公法。以美國為例，其社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型最為劇烈的時期大致是19世紀末到20世紀前期（與中國當前所處的轉(zhuǎn)型期較為相似），當時的法治建設(shè)重點是保護財產(chǎn)權(quán)和個人自由，健全市場競爭的法治要素。自羅斯福新政時期開始，在其以救濟（Relief）、復興（Recovery）和改革（Reform）為核心的政策下，則形成了以《聯(lián)邦緊急救濟法》（1933）、《國家勞動關(guān)系法》（1935）、《社會保障法》（1935）等一大批與公民福利相關(guān)聯(lián)的社會法，開始更加關(guān)注社會公平。但與此同時，以總統(tǒng)為代表的行政機關(guān)的權(quán)力也日益膨脹，于是作為保障私權(quán)不受隨意干預和破壞而存在的公法開始逐漸全面崛起。“二戰(zhàn)”之后，《聯(lián)邦行政程序法》（1946）、《司法審查法》（1950）、《信息自由法》（1967）、《政府公開法》（1976）等相繼頒布實施。

二是在權(quán)力分配上，限公權(quán)保私權(quán)。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、市民社會的形成，特別是20世紀六七十年代的經(jīng)濟滯脹，里根經(jīng)濟學、撒切爾主義開始興起，里根在其總統(tǒng)就職典禮上說：“政府并不是解決問題的方法，政府本身才是問題所在。”由此，政府對市場的干預、對公民權(quán)利的侵犯開始受到限制。同時，公民的基本權(quán)利則從基本人身權(quán)擴展到經(jīng)濟、政治、社會和文化等各個方面，市場和社會的自治力在此過程中從而也開始得到培育，大量涉及環(huán)保、醫(yī)療、宗教、慈善等各領(lǐng)域的維護私人和團體利益的非政府組織開始出現(xiàn)。在這個轉(zhuǎn)型過程中，國家公共權(quán)力的分配也發(fā)生變化，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間的相互制約關(guān)系被進一步強化，大陸法系國家也開始相繼建立司法審查制度。

三是在行政改革上，破官僚優(yōu)服務(wù)。20世紀70年代之后，西方各國的行政管理體制普遍陷入結(jié)構(gòu)僵化的官僚格局，公共行政改革被引入改革議程。如1978年美國頒布《文官制度改革法》，首次用法律形式確立政府文官的競爭擇優(yōu)機制，這對其提高政府行政效率，調(diào)動公務(wù)員積極性等起到了一定的作用，而前面提到的《信息自由法》、《政府公開法》及《聯(lián)邦咨詢委員會法》（1972）等則賦予了公民對于公共行政過程的知情權(quán)和參與權(quán)。同時，公共服務(wù)開始成為現(xiàn)代政府職能的核心，建設(shè)服務(wù)型政府成為各國法治建設(shè)和國家治理體系建設(shè)中的一個重點。無論是英國1991年頒布的《公民憲章》，還是美國1994年頒布的《顧客至上：服務(wù)美國民眾標準》，都是旨在提升公共服務(wù)質(zhì)量和水準的重要措施。