摘要 公共服務(wù)的第三方外包屬于“新公共管理”范式的一種形式。自20世紀(jì)80年代以來，新公共管理在西方國家公共部門掀起了以市場為導(dǎo)向的改革政府的潮流，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營部門的管理方法和競爭機(jī)制。然而，在與西方發(fā)達(dá)國家政府運(yùn)行機(jī)制存在巨大差異的中國，筆者也發(fā)現(xiàn)了政府開展新公共管理改革的實(shí)例。新公共管理改革的基本動力從本質(zhì)上來自于政府面對的外部壓力。在中國，地方政府間存在著經(jīng)濟(jì)績效和晉升機(jī)遇方面的競爭。引入新公共管理可以提高地方政府的公共服務(wù)的供給效率，打造更有吸引力和競爭力的地方政府。

關(guān)鍵詞  新公共管理  地方政府競爭  公共服務(wù)外包  第三方中介組織

公共服務(wù)以及公共服務(wù)外包已經(jīng)成為當(dāng)前的重要理論和現(xiàn)實(shí)議題。2013年7月，國務(wù)院常務(wù)會議研究推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)問題。會議表示，要放開市場準(zhǔn)入，釋放改革紅利，將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。剛剛閉幕的十八屆三中則明確提出，要“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。從理論上講，公共服務(wù)外包屬于“新公共管理”的范疇。如何理解中國政府的公共服務(wù)外包改革？在政府向社會開展公共服務(wù)外包的過程中，存在什么動力和阻力？本文從中國實(shí)際出發(fā)，在與西方相關(guān)新公共管理理論對話的基礎(chǔ)上，發(fā)展了競爭驅(qū)動型新公共管理模式的解釋性理論，并以天津市和平區(qū)的公共服務(wù)改革經(jīng)驗(yàn)為案例，分析中國地方政府間競爭推動第三方中介機(jī)構(gòu)公共服務(wù)外包改革的過程。

從理論上講，公共服務(wù)外包屬于“新公共管理”的范疇。20世紀(jì)80年代以來，伴隨著西方發(fā)達(dá)國家重塑政府運(yùn)動的興起與發(fā)展，“新公共管理”（New Public Management, NPM）理論在當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐中越來越凸顯出其主導(dǎo)范式的地位。最近十多年以來，一些學(xué)者對能否將新公共管理引入中國的問題進(jìn)行了深入的思考。歐文·休斯認(rèn)為，盡管新公共管理在執(zhí)行過程中將會面臨各種困難，但是在中國存在著以新公共管理取代傳統(tǒng)管理模式的可能性。（Hughes, 1998: 1）國內(nèi)支持者也認(rèn)為，中國可以通過發(fā)展新公共管理而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政府治理與政府服務(wù)的現(xiàn)代化。（陳振明，2000；張成福、黨秀云，1995；張成福，1999）但是，反對者則認(rèn)為，中國行政管理改革的背景與西方發(fā)達(dá)國家存在著巨大的差異性，中國還不具備進(jìn)行新公共管理改革的條件。（周春生等，2002）在西方成熟的官僚制國家中，新公共管理改革的動力來自于選民對政府官僚機(jī)構(gòu)的日益龐大、運(yùn)行效率低下的不滿，以及對隨之而來的財(cái)政危機(jī)的抗議。但是，中國政府所遭遇的困境則是官僚制的不成熟。中國仍然不得不為了防止權(quán)力的濫用而逐步完善集中控制系統(tǒng)，并促使初步發(fā)展的管理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步理性化。（Hood, 1995; Ocampo, 2000）因此，很多學(xué)者認(rèn)為，如何健全完善現(xiàn)代官僚制才是中國政府改革的目標(biāo)與方向，在西方發(fā)達(dá)國家取得了積極成果的新公共管理運(yùn)動，因?yàn)楣倭胖瓢l(fā)展程度的差異而不能夠在中國進(jìn)行復(fù)制。（Hood, 1995）

筆者無意介入上述新公共管理是否適用于中國的理論上的爭論。事實(shí)上，新公共管理式的改革已經(jīng)在中國某些地區(qū)出現(xiàn)。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，自2008年起，天津市和平區(qū)行政許可服務(wù)中心實(shí)行了行政審批服務(wù)的第三方中介組織外包制度，這項(xiàng)舉措就暗含了新公共管理的特征。因此，本文所研究的問題是：在行政體制改革逐步深化的今天，新公共管理為什么會在中國出現(xiàn)？中國存在著巨大的地區(qū)差異，政府新公共管理改革在什么地區(qū)更容易出現(xiàn)？中國的新公共管理改革給中國政府到底帶來了什么？研究發(fā)現(xiàn)，與西方國家選民對政府官僚機(jī)構(gòu)的不滿為動因的新公共管理浪潮不同，中國的新公共管理改革是由地方政府間競爭壓力所引起的。為此，本文通過探討和平區(qū)進(jìn)行新公共管理改革的動因與條件，試圖回答新公共管理在中國出現(xiàn)的動因、條件和效果。

新公共管理的興起

在歐洲興起的“新公共管理”思想起源于對官僚制的批判，并致力于將市場機(jī)制引入政府部門和公共服務(wù)管理。正如許多學(xué)者所批評的，官僚制嚴(yán)格的等級制結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度，導(dǎo)致官僚組織的僵化和效率低下（奧斯本，2006：72）；非人格化的組織架構(gòu)缺乏對人的尊重，企圖通過對人的嚴(yán)格控制實(shí)現(xiàn)組織效率（登哈特，2004：152，158）；缺乏對公眾的需求偏好的考量，對不同需求的反應(yīng)日益變得毫無區(qū)別（奧斯特羅姆，1999：71）。為了應(yīng)對日益復(fù)雜的行政事務(wù)與公共服務(wù)，官僚機(jī)構(gòu)依靠不斷膨脹來彌補(bǔ)行政效率低下的問題，但由此又導(dǎo)致了財(cái)政危機(jī)與公眾抗議。（休斯，2001：219；奧斯特羅姆，1999：67；奧斯本，2006：12～13；登哈特，2004：14）“新公共管理”就是在歐洲追求行政現(xiàn)代化的改革實(shí)踐中形成的，以管理主義的角度批判官僚主義，推崇私營機(jī)構(gòu)的管理技術(shù)，認(rèn)為分權(quán)、放松規(guī)制、委托等是改革效率低下的公共部門的有效方法，這已經(jīng)成為指導(dǎo)歐洲各國行政改革的主要原則。（Kelly, 1998; Lynn, 1998; Box, 2001; Kaboolian, 1998; Ocampo, 2000）例如，最早進(jìn)行新公共管理改革的英國政府，從撒切爾夫人執(zhí)政開始，就以“最佳價(jià)值”（Best Value）為核心原則，采用成本收益分析模式為公眾提供高品質(zhì)服務(wù)。（Martin, 2000）有助于公共管理者反思長期存在的公共管理者與公共利益的關(guān)系、政治進(jìn)程、責(zé)任建構(gòu)等問題，修復(fù)“失敗的治理”（failures of governance）。（Kaboolian, 1998）

選民對官僚機(jī)構(gòu)膨脹和行政效率低下的抗議，是西方發(fā)達(dá)國家開展“新公共管理”改革的動力。部分選民要求政府縮減行政開支，改善公共服務(wù)供給的水平；而部分選民對政府的能力失去信心。（奧斯本，2006：序1）在選民壓力的作用下，政府不得不啟動改革，通過在政府內(nèi)引入市場機(jī)制提高行政效率、解決由于官僚制膨脹引發(fā)的財(cái)政危機(jī)與信任危機(jī)，從而重新獲得選民的支持。

懷疑論者認(rèn)為，在一個既缺乏成熟的官僚制又沒有民主選舉制的國家不可能存在新公共管理。這一論調(diào)其實(shí)是對新公共管理改革動因的一種誤解。沒有選舉，不一定就沒有促進(jìn)政府改革的外部壓力；而沒有官僚制的僵化問題，也會有組織效率低下的問題。所以將官僚制和民主制作為新公共管理動力基礎(chǔ)的判斷是錯誤的。中國雖然不搞西方的民主選舉，但是地方政府間存在著競爭壓力。（Li and Zhou, 2005; Oi, 1992; Qian, 1995）政府行政部門雖然不存在官僚制僵化引發(fā)的效率低下問題，但卻存在著因?yàn)楣倭胖撇唤∪鸬母瘮∨c權(quán)力濫用的問題，這些同樣導(dǎo)致行政效率的低下。（Guo, 2008）

以經(jīng)濟(jì)績效為考核指標(biāo)的中國地方官員人事體系，決定了地方政府間存在著競爭關(guān)系。中央或上級政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)績效決定下級地方政府官員的任命。（Chan，2004；周黎安，2010；張恒龍、陳憲，2006；Li, Hongbin and Li-An Zhou，2005）地方政府在接受上級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制下，以“地方政府公司”的方式充分發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主動性和積極性，從而推動著改革開放后中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（Oi, 1992）其中，吸引投資是地方政府創(chuàng)造GDP和財(cái)政收入的重要形式。因此，地方政府除了在土地、稅收和人才政策等方面吸引投資外，還需要不斷提升公共服務(wù)水平，從而促進(jìn)地方GDP的持續(xù)穩(wěn)定快速增長，競爭隨之而來的晉升機(jī)遇。

另一方面，中國政府存在著因腐敗與權(quán)力濫用引發(fā)的行政效率低下問題。正如一些學(xué)者所批評的，在中國改革進(jìn)程中，中央政府權(quán)力下放的同時(shí)，問責(zé)制的水平較低，公民參與水平較低，導(dǎo)致對權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督與制衡。（Tomas Larsson, 2006）同時(shí)，中國官僚制的不成熟和司法體系的不健全，容易出現(xiàn)權(quán)力濫用與權(quán)力腐敗的問題。（Rocca, 1992）