在多數(shù)人的認(rèn)識(shí)中，財(cái)政就是關(guān)于政府理財(cái)、管財(cái)?shù)慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)。殊不知，理財(cái)僅僅是財(cái)政最表層的功能。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這是我國在黨的文件中首次對財(cái)政的重要性予以論述，并將其放到了國家治理基礎(chǔ)這樣的高度。如此來看，財(cái)政就不僅僅純粹是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題，而是政治領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域的大問題。《決定》要求加強(qiáng)財(cái)政領(lǐng)域的立法，不斷完善財(cái)稅體制，順乎當(dāng)今的時(shí)代發(fā)展潮流。筆者以為，在當(dāng)今的中國，加強(qiáng)財(cái)政立法，既是建設(shè)現(xiàn)代國家，加強(qiáng)國家治理的重要基礎(chǔ)和法治保障，也是我國未來一段時(shí)期法治建設(shè)的重中之重。

財(cái)政法是現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)性法律

在現(xiàn)代國家，財(cái)政并非僅僅是“財(cái)”的問題，而更多的是“政”的問題，正如亞當(dāng) 斯密所言，財(cái)政乃庶政之母，故有政必有財(cái)，財(cái)為政之資。

基于財(cái)政的政治性和社會(huì)性，法治成為現(xiàn)代公共財(cái)政的必然要求。確立財(cái)政運(yùn)行基礎(chǔ)及規(guī)則的財(cái)政法，其價(jià)值并不在于它是理財(cái)之法，而更多地體現(xiàn)為它是市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)法，更是為政之法和為民之法。我們不妨說，財(cái)政法是建設(shè)現(xiàn)代國家，建立良好國家治理的基礎(chǔ)性法律。

立法落后有損財(cái)政的國家治理功能

我國自改革開放到現(xiàn)在，歷經(jīng)了35年的歷程，法治建設(shè)的進(jìn)程突飛猛進(jìn)。2011年官方正式宣布，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建立。但是，我國的立法進(jìn)程在不同的領(lǐng)域仍然存在嚴(yán)重不平衡的問題。筆者的觀察是，在調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)的法律體系中，我國財(cái)政立法進(jìn)程比較緩慢，立法較為薄弱，與發(fā)達(dá)國家的法治差距較大。

我國財(cái)政立法最突出的問題是行政主導(dǎo)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，由于財(cái)政運(yùn)行涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，也是國家與人民、政府與市場關(guān)系的集中體現(xiàn)，對法治的要求比較高，以憲法或者憲法性質(zhì)的法律文件（即最高權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律文件）等高層級的法律規(guī)定財(cái)政運(yùn)行的基本規(guī)則，是財(cái)政法治的基本要求。反觀我國，現(xiàn)行財(cái)稅法律體系非常薄弱，大量的財(cái)政活動(dòng)是由國務(wù)院的行政法規(guī)甚至效力層次更低的部門規(guī)章、政策去規(guī)定。目前，我國除了《預(yù)算法》《稅收征管法》《個(gè)人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》《車船稅法》《政府采購法》《會(huì)計(jì)法》《審計(jì)法》等屬于全國人大的立法之外，大量的立法都是以國務(wù)院的行政法規(guī)甚至部委規(guī)章的形式存在的。

在政府間財(cái)政關(guān)系方面，除了憲法的原則性規(guī)定外，缺乏一部專門調(diào)整政府間關(guān)系的基本法。國家的治理呈現(xiàn)濃厚的行政主導(dǎo)色彩，中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間的財(cái)政關(guān)系不合理，任意動(dòng)用行政權(quán)威調(diào)整事權(quán)財(cái)權(quán)，地方政府和下級政府對事權(quán)、財(cái)權(quán)的預(yù)期不穩(wěn)定，事權(quán)下移、財(cái)權(quán)上收，事權(quán)與財(cái)力不匹配的問題非常突出。

在財(cái)政收入方面，稅收法定的理念沒有得到貫徹。在稅收領(lǐng)域缺乏一部稅收基本法來規(guī)制國家的征稅活動(dòng)，征稅呈現(xiàn)高度行政化的特點(diǎn)，多數(shù)稅收是由國務(wù)院通過條例的形式來規(guī)定的，由此導(dǎo)致了征稅的任意性，稅收長期超GDP增長，國與民的財(cái)產(chǎn)關(guān)系難以實(shí)現(xiàn)平衡；在非稅領(lǐng)域，法治化水平則更低，由此所導(dǎo)致的土地財(cái)政、亂收費(fèi)、亂罰款的問題長期得不到解決。

在財(cái)政支出方面，民眾作為納稅人，對于財(cái)政資金的使用卻并沒有話語權(quán)，更遑論決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，財(cái)政資金的使用不公開、不透明的問題比較突出。這些年開始實(shí)行預(yù)算公開，但公開的情況并不樂觀，數(shù)據(jù)粗略、遮遮掩掩，讓百姓如墜五里霧中的情況還很普遍。

薄弱的財(cái)政立法，其結(jié)果是導(dǎo)致財(cái)政活動(dòng)過于追求經(jīng)濟(jì)和行政效率，嚴(yán)重減損了財(cái)政所應(yīng)當(dāng)具有的政治和社會(huì)功能。從改革開放的進(jìn)程來看，我國在現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，地方政府更加追求發(fā)展的規(guī)模和速度，財(cái)政成為服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長的重要工具，難以顧及社會(huì)事業(yè)、環(huán)境保護(hù)等重要領(lǐng)域。民主也好，法治也好，其本質(zhì)都是要限制政府的權(quán)力，要以犧牲或損耗效率為代價(jià)，故而財(cái)政民主、財(cái)政法治被有意無意地淡化，法治似乎成為了阻礙效率的絆腳石。因此，財(cái)政運(yùn)行呈現(xiàn)出一定的封閉性、行政主導(dǎo)性等特點(diǎn)，民眾的主體地位被忽視，社會(huì)公平難以實(shí)現(xiàn)。

財(cái)政立法要切實(shí)服務(wù)于國家治理

近年來，隨著社會(huì)對政府財(cái)政活動(dòng)的關(guān)注，要求政府財(cái)政依法運(yùn)行的呼聲越來越高。毫無疑問，加強(qiáng)財(cái)政立法，是解決當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行失范，強(qiáng)化法治約束的重要基礎(chǔ)，也是順應(yīng)民意的重要舉措。十八屆三中全會(huì)對財(cái)政立法給予了高度的關(guān)注。加強(qiáng)財(cái)政立法，不能理解僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革。如果我們回顧十八大報(bào)告，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在十八大報(bào)告中，財(cái)政預(yù)算問題首次被放到政治改革領(lǐng)域，突出人民代表大會(huì)的預(yù)算決算監(jiān)督職能，反映出中央對預(yù)算的本質(zhì)有了較以往更加深刻全面的認(rèn)識(shí)，其定位完全符合現(xiàn)代財(cái)政運(yùn)行的基本規(guī)律。筆者認(rèn)為，我國未來的財(cái)政立法，一定要充分體現(xiàn)向市場放權(quán)、向社會(huì)放權(quán)、向地方放權(quán)的基本理念，回應(yīng)民眾在財(cái)政民主、公眾參與、預(yù)算公開等方面的訴求，使財(cái)政預(yù)算真正成為聯(lián)系國家與人民的紐帶。從立法整體體系來看，要著眼于對政府間財(cái)政關(guān)系（尤其是中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)的配置）、財(cái)政支出、財(cái)政收入、財(cái)政管理等問題進(jìn)行全方位的規(guī)制。其中，重點(diǎn)是要加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)在財(cái)政運(yùn)行中的決策和監(jiān)督作用，注重強(qiáng)化財(cái)政的可救濟(jì)性。

那么，我國的財(cái)政立法體系應(yīng)當(dāng)如何建立？筆者認(rèn)為，比較理想的財(cái)政立法體系至少應(yīng)當(dāng)包括如下重要立法。

財(cái)政基本法（約4部），包括：政府間財(cái)政關(guān)系法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法、預(yù)算法（已制定）、財(cái)政監(jiān)督法、審計(jì)法（已制定）。

財(cái)政支出法（約3部），包括：政府采購法（已制定）、財(cái)政投資法、財(cái)政貸款法。

非稅收入法（約5部），包括：行政事業(yè)性收費(fèi)管理法、政府性基金法、國債法、彩票法、國有資本經(jīng)營收益管理法（已制定的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》已有部分關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的規(guī)定）。

稅法（約15部），包括：稅收基本法、稅收征管法（已制定）、企業(yè)所得稅法（已制定）、個(gè)人所得稅法（已制定）、車船稅法（已制定）以及其他單項(xiàng)稅收立法（約10部，即：關(guān)稅法、增值稅法、營業(yè)稅法、消費(fèi)稅法、契稅法、房產(chǎn)稅法、土地增值稅法、印花稅法、遺產(chǎn)稅法、證券交易稅法、物業(yè)稅法等）。

從前述分析來看，我國的財(cái)政法律體系應(yīng)當(dāng)包括大約30部重要法律，這樣才能基本覆蓋財(cái)政法治的主要領(lǐng)域，從而形成完善的財(cái)政立法，滿足建設(shè)現(xiàn)代法治國家的需要。而我國已經(jīng)制定的財(cái)政法律不到10部，大量的立法工作還有待推進(jìn)。財(cái)政立法的任務(wù)十分艱巨，任重道遠(yuǎn)。