在多數(shù)人的認(rèn)識中，財政就是關(guān)于政府理財、管財?shù)慕?jīng)濟活動。殊不知，理財僅僅是財政最表層的功能。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這是我國在黨的文件中首次對財政的重要性予以論述，并將其放到了國家治理基礎(chǔ)這樣的高度。如此來看，財政就不僅僅純粹是經(jīng)濟領(lǐng)域的問題，而是政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域的大問題?！稕Q定》要求加強財政領(lǐng)域的立法，不斷完善財稅體制，順乎當(dāng)今的時代發(fā)展潮流。筆者以為，在當(dāng)今的中國，加強財政立法，既是建設(shè)現(xiàn)代國家，加強國家治理的重要基礎(chǔ)和法治保障，也是我國未來一段時期法治建設(shè)的重中之重。

財政法是現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)性法律

在現(xiàn)代國家，財政并非僅僅是“財”的問題，而更多的是“政”的問題，正如亞當(dāng) 斯密所言，財政乃庶政之母，故有政必有財，財為政之資。

基于財政的政治性和社會性，法治成為現(xiàn)代公共財政的必然要求。確立財政運行基礎(chǔ)及規(guī)則的財政法，其價值并不在于它是理財之法，而更多地體現(xiàn)為它是市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)法，更是為政之法和為民之法。我們不妨說，財政法是建設(shè)現(xiàn)代國家，建立良好國家治理的基礎(chǔ)性法律。

立法落后有損財政的國家治理功能

我國自改革開放到現(xiàn)在，歷經(jīng)了35年的歷程，法治建設(shè)的進程突飛猛進。2011年官方正式宣布，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)建立。但是，我國的立法進程在不同的領(lǐng)域仍然存在嚴(yán)重不平衡的問題。筆者的觀察是，在調(diào)整市場經(jīng)濟的法律體系中，我國財政立法進程比較緩慢，立法較為薄弱，與發(fā)達國家的法治差距較大。

我國財政立法最突出的問題是行政主導(dǎo)。從國際經(jīng)驗來看，由于財政運行涉及社會經(jīng)濟的各個領(lǐng)域，也是國家與人民、政府與市場關(guān)系的集中體現(xiàn)，對法治的要求比較高，以憲法或者憲法性質(zhì)的法律文件（即最高權(quán)力機關(guān)制定的法律文件）等高層級的法律規(guī)定財政運行的基本規(guī)則，是財政法治的基本要求。反觀我國，現(xiàn)行財稅法律體系非常薄弱，大量的財政活動是由國務(wù)院的行政法規(guī)甚至效力層次更低的部門規(guī)章、政策去規(guī)定。目前，我國除了《預(yù)算法》《稅收征管法》《個人所得稅法》《企業(yè)所得稅法》《車船稅法》《政府采購法》《會計法》《審計法》等屬于全國人大的立法之外，大量的立法都是以國務(wù)院的行政法規(guī)甚至部委規(guī)章的形式存在的。

在政府間財政關(guān)系方面，除了憲法的原則性規(guī)定外，缺乏一部專門調(diào)整政府間關(guān)系的基本法。國家的治理呈現(xiàn)濃厚的行政主導(dǎo)色彩，中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間的財政關(guān)系不合理，任意動用行政權(quán)威調(diào)整事權(quán)財權(quán)，地方政府和下級政府對事權(quán)、財權(quán)的預(yù)期不穩(wěn)定，事權(quán)下移、財權(quán)上收，事權(quán)與財力不匹配的問題非常突出。

在財政收入方面，稅收法定的理念沒有得到貫徹。在稅收領(lǐng)域缺乏一部稅收基本法來規(guī)制國家的征稅活動，征稅呈現(xiàn)高度行政化的特點，多數(shù)稅收是由國務(wù)院通過條例的形式來規(guī)定的，由此導(dǎo)致了征稅的任意性，稅收長期超GDP增長，國與民的財產(chǎn)關(guān)系難以實現(xiàn)平衡；在非稅領(lǐng)域，法治化水平則更低，由此所導(dǎo)致的土地財政、亂收費、亂罰款的問題長期得不到解決。

在財政支出方面，民眾作為納稅人，對于財政資金的使用卻并沒有話語權(quán)，更遑論決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，財政資金的使用不公開、不透明的問題比較突出。這些年開始實行預(yù)算公開，但公開的情況并不樂觀，數(shù)據(jù)粗略、遮遮掩掩，讓百姓如墜五里霧中的情況還很普遍。

薄弱的財政立法，其結(jié)果是導(dǎo)致財政活動過于追求經(jīng)濟和行政效率，嚴(yán)重減損了財政所應(yīng)當(dāng)具有的政治和社會功能。從改革開放的進程來看，我國在現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，地方政府更加追求發(fā)展的規(guī)模和速度，財政成為服從和服務(wù)于經(jīng)濟增長的重要工具，難以顧及社會事業(yè)、環(huán)境保護等重要領(lǐng)域。民主也好，法治也好，其本質(zhì)都是要限制政府的權(quán)力，要以犧牲或損耗效率為代價，故而財政民主、財政法治被有意無意地淡化，法治似乎成為了阻礙效率的絆腳石。因此，財政運行呈現(xiàn)出一定的封閉性、行政主導(dǎo)性等特點，民眾的主體地位被忽視，社會公平難以實現(xiàn)。

財政立法要切實服務(wù)于國家治理

近年來，隨著社會對政府財政活動的關(guān)注，要求政府財政依法運行的呼聲越來越高。毫無疑問，加強財政立法，是解決當(dāng)前財政運行失范，強化法治約束的重要基礎(chǔ)，也是順應(yīng)民意的重要舉措。十八屆三中全會對財政立法給予了高度的關(guān)注。加強財政立法，不能理解僅局限于經(jīng)濟領(lǐng)域的改革。如果我們回顧十八大報告，就會發(fā)現(xiàn)，在十八大報告中，財政預(yù)算問題首次被放到政治改革領(lǐng)域，突出人民代表大會的預(yù)算決算監(jiān)督職能，反映出中央對預(yù)算的本質(zhì)有了較以往更加深刻全面的認(rèn)識，其定位完全符合現(xiàn)代財政運行的基本規(guī)律。筆者認(rèn)為，我國未來的財政立法，一定要充分體現(xiàn)向市場放權(quán)、向社會放權(quán)、向地方放權(quán)的基本理念，回應(yīng)民眾在財政民主、公眾參與、預(yù)算公開等方面的訴求，使財政預(yù)算真正成為聯(lián)系國家與人民的紐帶。從立法整體體系來看，要著眼于對政府間財政關(guān)系（尤其是中央與地方事權(quán)、財權(quán)的配置）、財政支出、財政收入、財政管理等問題進行全方位的規(guī)制。其中，重點是要加強權(quán)力機關(guān)在財政運行中的決策和監(jiān)督作用，注重強化財政的可救濟性。

那么，我國的財政立法體系應(yīng)當(dāng)如何建立？筆者認(rèn)為，比較理想的財政立法體系至少應(yīng)當(dāng)包括如下重要立法。

財政基本法（約4部），包括：政府間財政關(guān)系法、財政轉(zhuǎn)移支付法、預(yù)算法（已制定）、財政監(jiān)督法、審計法（已制定）。

財政支出法（約3部），包括：政府采購法（已制定）、財政投資法、財政貸款法。

非稅收入法（約5部），包括：行政事業(yè)性收費管理法、政府性基金法、國債法、彩票法、國有資本經(jīng)營收益管理法（已制定的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》已有部分關(guān)于國有資本經(jīng)營預(yù)算的規(guī)定）。

稅法（約15部），包括：稅收基本法、稅收征管法（已制定）、企業(yè)所得稅法（已制定）、個人所得稅法（已制定）、車船稅法（已制定）以及其他單項稅收立法（約10部，即：關(guān)稅法、增值稅法、營業(yè)稅法、消費稅法、契稅法、房產(chǎn)稅法、土地增值稅法、印花稅法、遺產(chǎn)稅法、證券交易稅法、物業(yè)稅法等）。

從前述分析來看，我國的財政法律體系應(yīng)當(dāng)包括大約30部重要法律，這樣才能基本覆蓋財政法治的主要領(lǐng)域，從而形成完善的財政立法，滿足建設(shè)現(xiàn)代法治國家的需要。而我國已經(jīng)制定的財政法律不到10部，大量的立法工作還有待推進。財政立法的任務(wù)十分艱巨，任重道遠(yuǎn)。