（二）當前國家治理的特征：有效的政府治理

由于我國還處在轉(zhuǎn)型期，是世界上最大的發(fā)展中國家。經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明領(lǐng)域的體制改革尚未完成，與西方發(fā)達國家具有健全的法律制度架構(gòu)、完備的市場經(jīng)濟體系、良好的社會組織發(fā)育情況不同，因而對國家治理不可能力求一步到位，必須立足于當前中國發(fā)展的國情、政情、社情。又由于中國是社會主義國家，我國的國家治理要具有中國特色。

作為國家治理體系主體之一的中國各級政府，仍負有重大作用。庫伊曼和弗利埃特認為，政府在治理中的任務包括構(gòu)建（解構(gòu)）與協(xié)調(diào)，施加影響和規(guī)定取向，整合與管理三方面?！?〕 （P46）相比之下，現(xiàn)階段中國政府的作用更為重大，正如黨的十八屆三中全會《決定》指出，"政府的職責和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。""政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務提供。"無疑，中國各級政府必須在國家治理中起主導作用，即發(fā)揮政府在經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中的龍頭作用，實現(xiàn)《決定》提出來的"有效的政府治理"。政府不能等同于一般的社會組織，更不能被邊緣化。

正如市場失靈、社會失靈一樣，治理也有可能失敗?，F(xiàn)階段我國市場經(jīng)濟體制還不盡完善，社會組織發(fā)展還處在"先發(fā)展、后管理"階段，包括法律法規(guī)在內(nèi)的制度設(shè)計與整個制度體系都還不夠完備。為最大限度消減治理失敗造成的低效甚至失效等消極影響，為政府、市場、社會的發(fā)展提供制度保障、社會動力和監(jiān)督體系，在"管制-管理-治理"的進程中，特別是在當前我國從管理向治理的轉(zhuǎn)變中，應有一個實行政府主導型治理的過程，即"導理"的過程。因而，在中國推進國家治理體系現(xiàn)代化的過程中，不是簡單地表現(xiàn)為"管理-治理"的過程，而是包含有"管理-導理-治理"的過程，即帶有從導理演進至治理的顯著特征。雖然導理的過程，也是通常說的從管理到治理的表現(xiàn)為制度、文化和心理的綜合性轉(zhuǎn)變過程。然而十分明顯的是，政府起著領(lǐng)導和引導的主導性功能作用。政府的"導理"作用，具體地說有三個方面：第一，政府起著發(fā)動機和推進器的角色，承擔領(lǐng)導責任，肩負創(chuàng)新使命，把握戰(zhàn)略方向，確保制度供給；第二，更好地發(fā)揮政府在市場經(jīng)濟中"看得見的手"作用，制定規(guī)則體系，做好宏觀調(diào)控，優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，促進共同富裕，彌補市場失靈；第三，政府幫助培育和完善各類社會組織，起著引導、規(guī)范、約束的作用，并倡導社會責任和培養(yǎng)公共人文精神，推動社會參與。在當前，中國只有實行政府主導型治理，才能實現(xiàn)有效的政府治理。

（三）當前國家治理的重點：創(chuàng)新社會治理體制

隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的建立完善以及行政體制的深化改革，當前推進國家治理體系現(xiàn)代化的重點是社會治理領(lǐng)域。社會組織作為國家與社會、政府與市場之間的媒介，具有公共性功能，可以接受政府授權(quán)，承擔公共事務管理。第三部門的興起打破了傳統(tǒng)資源配置上政府和市場非此及彼的選擇。對于國家與社會的關(guān)系，馬克思主義認為，國家最終要走向消亡，國家的權(quán)力要被社會收回，重歸社會。在這樣的進程中，現(xiàn)在就需要我們重視社會組織的發(fā)展。黨的十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出："更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。"十八大以來，黨中央多次強調(diào)要完善"黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與"的社會管理格局，這些政策為社會組織的生長和發(fā)展，提供了有利的宏觀制度環(huán)境。

要加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序，第一，必須正確處理政府和社會關(guān)系，盡快實施政社分開，培育各類社會組織。2013年《關(guān)于國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》指出："讓人民群眾依法通過社會組織實行自我管理、自我服務和參與社會事務管理，有利于更好地發(fā)揮人民主人翁精神，推動社會和諧發(fā)展。"要改革社會組織管理制度，逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，引入競爭機制，探索一業(yè)多會，以改變行業(yè)協(xié)會商會行政化傾向，增強其自主性和活力。重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務主管單位審查同意。第二，實施社會組織科學分類管理，進行社會組織的去行政化、公開透明化、規(guī)范有序化的改革，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用，激發(fā)社會組織活力。例如，充分發(fā)揮民間商會、行業(yè)協(xié)會的中介作用，協(xié)助政府規(guī)范市場主體行為，維護市場經(jīng)濟秩序，降低交易成本；充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體在維護群眾權(quán)益方面的作用。第三，完善基層群眾自治制度，創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制。統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)村（居）民自治和社區(qū)建設(shè)，健全以城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織為核心、以群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務體系，發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)在發(fā)展民主自治、擴大有序參與、提供公益服務、加強社會管理、防化矛盾糾紛、維護社會穩(wěn)定方面的作用。第四，構(gòu)建"多中心、協(xié)作型、整體性"治理模式，堅持系統(tǒng)治理，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。提高公共事務參與主體的溝通能力，協(xié)作能力，培育社會資本，形成政府與第三部門合作伙伴關(guān)系，逐步邁向多主體參與，整體性協(xié)作，網(wǎng)絡化治理的態(tài)勢，實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)良性和均衡，有效引導社會組織在志愿服務供給中的作用，彌補政府供給的缺位或低效。

三、國家治理體系的建構(gòu)原則和實現(xiàn)路徑

當代中國，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，必須構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系。充分釋放十八屆三中全會全面深化改革的紅利，要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，將治理的一般方式和中國國情、政情、社情有機結(jié)合，使得國家治理體系體現(xiàn)時代性、把握規(guī)律性、富于創(chuàng)造性。

（一）國家治理體系的建構(gòu)原則

一是科學治理原則。所謂科學治理是指通過建立健全既體現(xiàn)科學理念、科學精神，又具有科學規(guī)劃、科學規(guī)則、科學運作的治理體系，并充分利用現(xiàn)代科學技術(shù)進行治理。要利用信息技術(shù)依托網(wǎng)絡優(yōu)勢建立治理信息系統(tǒng)；要遵循科學的決策原則進行治理決策；要提高治理參與主體的能力及素質(zhì)；要注重績效，采用科學的方式、方法和工具提升治理績效，并對治理績效進行評估及改善。

二是民主治理原則。國家治理要以保證人民當家做主為根本，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，充分發(fā)揮社會主義政治制度優(yōu)越性。治理過程中，一要民主決策，決策不僅是政府的事，而是參與主體共同決策；二要民主參與，廣泛發(fā)動社會組織和公民參與治理或進行自治；三要民主監(jiān)督，治理過程公開化、透明化，鞏固治理合法性。

三是制度治理原則。制度供給以及優(yōu)化制度環(huán)境是政府的重要職責。制度安排為規(guī)范政府與市場行為、按規(guī)辦事提供了約束邊界，明確公開的規(guī)則和制度為整合各主體利益，維系經(jīng)濟及社會秩序、促進合作治理提供了重要保障。國家治理是依托制度的治理，應大力發(fā)展和支持政務公開制度建設(shè)等實踐，并逐步健全社會參與、監(jiān)督的系統(tǒng)配套制度。堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度籠子。

四是中國特色原則。十八屆三中全會的《決定》指出，"堅定走中國特色社會主義道路，始終確保改革正確方向；堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，一切從實際出發(fā)，總結(jié)國內(nèi)成功做法，借鑒國外有益經(jīng)驗，勇于推進理論和實踐創(chuàng)新"。治理理論是一個舶來品，要在中國發(fā)揮作用，能夠發(fā)展，需要將其中國化。從中國自身的國情出發(fā)，在推進國家治理體系現(xiàn)代化方面，其核心內(nèi)涵是包括強化執(zhí)政黨領(lǐng)導地位。在實現(xiàn)有效的政府治理方面，必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務型政府。在創(chuàng)新社會治理方面，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設(shè)，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。

（二）國家治理體系的實現(xiàn)路徑

一是樹牢目標理念。在走向國家治理的進程中，我們要樹立與當前政治、經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展水平相適應的價值理念和目標體系，即適應現(xiàn)實的中國國情、中國社會生態(tài)條件的價值排序，要把"社會公正"、"公共利益"、"社會穩(wěn)定"置于與"經(jīng)濟效率"和"發(fā)展增長"同等重要的地位，在有條件的情況下，甚至要放在更為重要的位置上。創(chuàng)新治理理念，必須堅持以人為本，實現(xiàn)科學發(fā)展；堅持公共利益至上，實現(xiàn)和諧發(fā)展；堅持實事求是，實現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展。逐步從集權(quán)向共治轉(zhuǎn)變，從人治向法治轉(zhuǎn)變，從管理向服務轉(zhuǎn)變，從權(quán)力本位向責任本位轉(zhuǎn)變，從封閉管理向透明治理轉(zhuǎn)變，從政府本位向社會本位轉(zhuǎn)變。

二是加強頂層設(shè)計。構(gòu)建國家治理的體制機制，立足"國家-社會-市場"的三分結(jié)構(gòu)，形成公共權(quán)力為核心的多元治理格局，使各種治理權(quán)威既有合理的分工，又能形成統(tǒng)一的合力，確定國家治理的政治、法律與管理方略。體制方面，要理順政府不同部門之間的權(quán)責關(guān)系，建立分工合理、權(quán)責匹配，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政架構(gòu)。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，不斷完善市場經(jīng)濟體制。發(fā)展社會組織，塑造公民參與治理的模式。機制方面，要完善協(xié)作機制，加強治理主體的溝通、參與、合作、協(xié)同、整合。建立信任機制，形成網(wǎng)絡運轉(zhuǎn)的互惠規(guī)范。健全責任機制，厘清治理主體的權(quán)責配置。強化監(jiān)督機制，形成科學有效的權(quán)力制約機制，規(guī)范治理主體的行動行為。完善信息交流機制，構(gòu)建透明運作型的國家治理模式。

三是突出法制建設(shè)。建立健全國家治理的法律體系，有效治理包含著"公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都須通過司法獨立、亦即法治來實現(xiàn)。"〔3〕（P268）建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)。進一步深化立法、司法體制改革，樹立憲法和法律的至高權(quán)威，完善中國特色的法律體系，推進立法、司法的科學化和民主化，保證審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。要維護憲法法律權(quán)威，健全司法權(quán)力運行機制，深化行政執(zhí)法體制改革，明確行政執(zhí)法主體，合理分解執(zhí)法職權(quán)，完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，強化對行政執(zhí)法的監(jiān)督。完善人權(quán)司法保障制度，健全國家司法救助制度。

四是推進政治改革。實現(xiàn)中國國家治理，必須走全面深化改革之路，尤其是加大政治體制改革力度。貫徹黨的十八屆三中全會精神，推進政治改革的任務主要有：其一，推進執(zhí)政黨改革。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨要轉(zhuǎn)變功能，從行政事務中解脫出來，專門從事對國家的決策建議、監(jiān)督調(diào)節(jié)、思想導向等，利用各種支持資源，充分發(fā)揮其治理的最高權(quán)威作用。其二，推進政府改革。必須加快中央和地方各級政府的職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置，全面正確履行政府職能，進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，積極穩(wěn)妥實施大部門制，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，探索推進省直接管理縣（市）體制改革。其三，推進人大改革。推動人民代表大會制度與時俱進。支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強立法工作組織協(xié)調(diào)，加強對"一府兩院"的監(jiān)督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督。其四，推進政協(xié)改革。完善人民政協(xié)制度體系，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序。拓展協(xié)商民主形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效。其五，推進司法改革。推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，健全司法權(quán)力運行機制。

五是夯實社會基礎(chǔ)。推進國家治理最重要的是社會和人民的參與，必須通過民主參與實現(xiàn)國家與社會的良性互動。一方面，培育和發(fā)展社會中介組織，充分發(fā)揮第三部門作用，完善社會的自治組織機構(gòu)（如村民自治和城市社區(qū)自治），使之成為社會治理的基礎(chǔ)，建立政府與社會的相互依賴、相互協(xié)作的互動關(guān)系。政府完善中介組織的有關(guān)法律，規(guī)范和約束中介組織的行為，為中介組織的發(fā)展創(chuàng)造一個公平、環(huán)境良好的競爭環(huán)境。另一方面，推進政府民主行政，完善民主決策，建立民眾參與決策制度，如公共決策聽證制度。推進政府信息公開，擴大民主參與、加強民主監(jiān)督。

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