財政稅收是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段。國家的稅收除了用于一些國家公共建設(shè)之外，大部分都對地方進(jìn)行了稅收返還，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從國家歷年的財政分配上，可以看出在分配政策上是向“老少邊窮”地區(qū)傾斜，即革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、國界邊緣地區(qū)以及欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)大多自然條件不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自然災(zāi)害較多，交通不便等，國家對其進(jìn)行財政收入分配的傾斜，主要目的也是要改變當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，達(dá)到減貧、脫貧的目的。
政府把稅收財政收入大部分轉(zhuǎn)移到這些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，并不能只是簡單地進(jìn)行財政撥款，還應(yīng)該對其用途做相應(yīng)的引導(dǎo)。目前在減貧工作中，財政稅收的分配主要用于四個方面：一是用于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程；二是把財政收入用于建設(shè)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，使其成為新的經(jīng)濟(jì)增長點；三是通過財政稅收政策引導(dǎo)落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)的科學(xué)規(guī)范發(fā)展；四是通過財政收入的合理分配，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)的均等化。
積極運用財稅政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展
城鄉(xiāng)收入的差距，并不是只存在于中國，而是一種普遍的社會現(xiàn)象。但由于發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速，這種問題顯現(xiàn)較早，因而也較早地得到一些解決。在我國，城鄉(xiāng)差距也早已存在，但由于歷史原因以及國家建設(shè)重點等因素的影響，使得國家沒有對城鄉(xiāng)差距問題進(jìn)行相應(yīng)的解決，而近年來隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)差距問題也日益突出，如何縮小城鄉(xiāng)差距，成為我國現(xiàn)代化建設(shè)的一個重要問題。
為此，國家出臺了一系列政策，來改變農(nóng)村建設(shè)落后的狀況。在財政稅收方面，一是減免農(nóng)村相關(guān)稅費，二是對農(nóng)村地區(qū)加大財政投入力度。近年來，國家逐漸對農(nóng)村的稅費制度進(jìn)行改革，相繼取消了農(nóng)村的人口稅、農(nóng)業(yè)稅、畜牧稅和特產(chǎn)稅等稅種，這極大地減輕了農(nóng)民的財稅負(fù)擔(dān)，并激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。減免相關(guān)稅費，也就是變相地增加了農(nóng)民的收入。而在財政返還上面，除了政府直接對農(nóng)村加大財政投入力度外，還進(jìn)行了相關(guān)政策的調(diào)整，例如城市反哺農(nóng)村，工業(yè)支持農(nóng)業(yè)等，這些政策出臺的目的就是支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，讓農(nóng)民獲利。
此外，國家對于農(nóng)村財政的投入，不僅只是為了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還是為了提高農(nóng)民的生活水平，這從近幾年的農(nóng)村保障體系建設(shè)上就可以反應(yīng)出來，國家積極完善農(nóng)村農(nóng)民養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療服務(wù)體系，讓農(nóng)民老有所養(yǎng)，有疾可醫(yī)。國家逐漸在制度政策、法律法規(guī)和機(jī)制體系上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。但城鄉(xiāng)差距問題是歷史長期積累的問題，雖然國家努力進(jìn)行財稅改革，通過各種形式加大對農(nóng)村的財稅投入，但想要農(nóng)村脫貧，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，還有很長的路要走。
目前農(nóng)村與城市的發(fā)展差距表現(xiàn)在各個方面，例如農(nóng)村的平均就業(yè)率低于城鎮(zhèn)，大部分勞動力處于閑置狀態(tài)，這不僅不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，還會擾亂農(nóng)村治安，不利于農(nóng)村社會安定有序發(fā)展；而且農(nóng)村在社會保障、公共社會生活建設(shè)等方面都落后于城市。因此，國家在財政分配上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作還需要繼續(xù)加大力度。
在具體實施過程中，可以從三個方面著手：一是在分配上多向農(nóng)村傾斜，這不僅包括財政分配，還包括一些公共產(chǎn)品的分配。例如加大對農(nóng)村硬件設(shè)施建設(shè)的投入，改善農(nóng)村人居環(huán)境；加大對農(nóng)村教育產(chǎn)品的投入，提高農(nóng)民的綜合素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民的發(fā)展。二是要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。國家不僅要減免農(nóng)村過多的稅賦，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，還要在征收農(nóng)民農(nóng)村資源時，給予農(nóng)民更多的補(bǔ)貼。三是國家要相對保護(hù)農(nóng)民收益。國家要對農(nóng)村農(nóng)民利益進(jìn)行相關(guān)保護(hù)，防止其他團(tuán)體爭奪農(nóng)民利益，在各種政策的制定過程中，要考慮到農(nóng)民的利益是否受損，還要對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行一定的政策性保護(hù)，例如保持糧食價格穩(wěn)定，對農(nóng)產(chǎn)品交易免除一定的稅費等。
引導(dǎo)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長點
早期的改革開放，主要集中在沿海地帶，所以這部分地區(qū)較早的發(fā)展起來，而且由于東部地區(qū)地勢平坦、交通較為便利，整體自然環(huán)境較好等因素也有利于東部社會的建設(shè)。但正由于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會運行速度加快，整個東部地區(qū)的各種社會自然資源也更加被快速消耗，這就使得東部地區(qū)的資源更加稀缺，進(jìn)而使得各項生產(chǎn)的成本增加。
近年來，東部地區(qū)的物價、房價、勞動力價格等都呈現(xiàn)上漲趨勢，這使得企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織必須投入更多的成本來進(jìn)行生產(chǎn)，這對于勞動密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是極為不利的。因此許多企業(yè)把目光投向了地域廣闊、資源豐富的不發(fā)達(dá)地區(qū)，開始了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該抓住這一機(jī)遇，一方面積極進(jìn)行各種公共設(shè)施建設(shè)，為企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，另一方面要從政策上積極鼓勵東部企業(yè)產(chǎn)業(yè)向本地轉(zhuǎn)移發(fā)展，積極開展招商引資工作。這對于企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐣际且粋€雙向的互利共贏，企業(yè)通過轉(zhuǎn)移獲得了較豐富和低成本的生產(chǎn)資源，提高了企業(yè)的利潤率，而企業(yè)的到來又能帶動地方的就業(yè)率，解決了地區(qū)勞動力剩余閑置的問題，而且還促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府還可以借這一契機(jī)，對整個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展做一個調(diào)整，使之形成一定的產(chǎn)業(yè)特色，進(jìn)而提高地區(qū)的產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。
在這一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，政府在其中要起到鼓勵引導(dǎo)的作用。政府要積極運用財稅政策來引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)移，根據(jù)地區(qū)相關(guān)特色來發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，并要考慮到地區(qū)以后整體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對于地區(qū)主要的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)可以制定相應(yīng)的鼓勵性財稅政策，促進(jìn)其發(fā)展壯大，成為地區(qū)的優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)，帶動地區(qū)脫貧致富。但在這個過程中，地方政府不能盲目地為了短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不加選擇地讓各類企業(yè)入駐本地，雖然欠發(fā)達(dá)地區(qū)歡迎企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，但對于企業(yè)的入駐資質(zhì)要進(jìn)行嚴(yán)格的審查，防止那些污染環(huán)境、損害人體健康的企業(yè)進(jìn)入本地發(fā)展。在引進(jìn)企業(yè)資源過程中，要多引進(jìn)一些技術(shù)型企業(yè)，這樣可以從技術(shù)上帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，為未來地區(qū)自主產(chǎn)業(yè)的發(fā)展打下基礎(chǔ)。
通過產(chǎn)業(yè)引進(jìn)帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成刺激經(jīng)濟(jì)提升的新的增長點。而且這一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不僅給欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶來經(jīng)濟(jì)增長，而且也為產(chǎn)業(yè)密集卻資源短缺的東部地區(qū)減輕了壓力，使得東部地區(qū)能夠有精力進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的升級，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變經(jīng)濟(jì)增長模式。
通過財稅政策引導(dǎo)落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)科學(xué)規(guī)范發(fā)展
在國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中，有“主體功能區(qū)規(guī)劃”這一術(shù)語，就是要根據(jù)一個地區(qū)原有的環(huán)境資源承載能力和現(xiàn)在的發(fā)展?fàn)顩r，來評定這一地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?，進(jìn)而預(yù)測這一地區(qū)未來的發(fā)展，然后根據(jù)這一系列活動對其進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，促使其發(fā)展最大化。
欠發(fā)達(dá)地區(qū)是我國重要的組成部分，對其發(fā)展進(jìn)行設(shè)計，也需要經(jīng)過主體功能規(guī)劃這一過程。一是要根據(jù)本地的資源或是環(huán)境優(yōu)勢，區(qū)分出這一地區(qū)哪些是應(yīng)該大力開發(fā)和發(fā)展的，而哪些是不能夠開發(fā)和利用的，然后對這些資源的利用情況進(jìn)行評估，對已經(jīng)開發(fā)的優(yōu)勢資源，國家要在財政政策上給予支持，而對于沒有開發(fā)的優(yōu)勢資源，國家應(yīng)該通過行政政策或者財政政策來引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)或團(tuán)體對其進(jìn)行開發(fā)利用，而對于那些破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的產(chǎn)業(yè)，國家應(yīng)該及時叫停，而且在進(jìn)行財政分配的過程中，也要體現(xiàn)出國家支持哪些產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時抑制哪些產(chǎn)業(yè)過度發(fā)展。除了對地區(qū)進(jìn)行規(guī)劃配置外，還要把這一地區(qū)與周邊地區(qū)資源聯(lián)系起來，使之能夠進(jìn)行產(chǎn)業(yè)資源的鏈接，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)交流，互動發(fā)展，共同提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。
做好財稅改革工作，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)普及
一個社會的基本公共服務(wù)應(yīng)該是由政府提供的，雖然這種基本服務(wù)是由政府提供，但提供何種公共服務(wù)，所提供的公共服務(wù)水平如何，并不是由政府決定的，而是由一個國家的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，國家應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段提供不同的基本公共服務(wù)，國家所提供的基本公共服務(wù)事關(guān)國家公民基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，基本公共服務(wù)的內(nèi)容與群眾有密切的聯(lián)系，關(guān)系到每一個公民的切身利益。國家在每年的財政預(yù)算中，必然有一部分財政稅收用于建設(shè)社會公共服務(wù)，而且公共服務(wù)的水平與內(nèi)容也是一個動態(tài)的發(fā)展過程，它與社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，政府也會提供較為高水平的基本公共服務(wù)。
在我國，雖然基本公共服務(wù)水平與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也基本成正比關(guān)系，但從具體來看，發(fā)達(dá)地區(qū)或城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的匹配度較高，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村的基本公共服務(wù)水平的提高程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平匹配度較低。這就造成了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)建設(shè)不到位，當(dāng)?shù)厣鐣蓡T的生存和發(fā)展空間受到限制。其實一個國家提供較好的基本公共服務(wù)對于一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。其中教育基本公共服務(wù)的提供，能夠提高地區(qū)人口整體的文化素質(zhì)，也增加了其進(jìn)行生產(chǎn)創(chuàng)造的資本，能夠促進(jìn)地區(qū)的生產(chǎn)發(fā)展；而對欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行基本公共設(shè)施建設(shè)，能夠改善地區(qū)的生產(chǎn)和生活環(huán)境；對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行社會保障的基本公共服務(wù)建設(shè)，能夠使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)的成員獲得基本的生活保障。
我國目前欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)水平不高，主要體現(xiàn)在三個方面：一是國家對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)建設(shè)并沒有形成一定體系，而且存在制度化差異；二是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)平均水平較低，許多地區(qū)的公共服務(wù)水準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，人們享受不到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果；三是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)長期處于供給不足和不平衡的狀態(tài)，這也間接加劇了地方的貧困性。要想解決這一問題，政府可從以下幾個方面入手：
首先，在有限的基本公共服務(wù)資源中，優(yōu)先發(fā)展較為重要的公共服務(wù)。不論政府對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何進(jìn)行財政補(bǔ)貼，用于進(jìn)行公共基礎(chǔ)建設(shè)的資源還是有限的，因而當(dāng)?shù)卣€是要對有限的資源進(jìn)行合理分配。社會的基本公共服務(wù)包括方方面面，政府要在這其中挑選出較為緊迫和重要的，對其進(jìn)行優(yōu)先建設(shè)和發(fā)展。像義務(wù)教育的建設(shè)、公民醫(yī)療衛(wèi)生保障補(bǔ)貼、人員的就業(yè)服務(wù)等，這都是社會必須要解決的問題，只有這些問題得到合理的解決，社會才能保持正常健康的運作。政府在進(jìn)行基本公共服務(wù)建設(shè)過程中，既要總覽地區(qū)發(fā)展全局情況，又要有重點地逐步開展基本公共服務(wù)建設(shè)。
其次，基本公共服務(wù)能夠改善地區(qū)的貧困狀況，因此政府應(yīng)該把基本公共服務(wù)的普及工作與減貧戰(zhàn)略進(jìn)行銜接整合，使之相互促進(jìn)，共同發(fā)展。政府要看到這二者的共同性，找到結(jié)合點，進(jìn)而對二者的資源進(jìn)行整合和統(tǒng)籌規(guī)劃，提高資源的利用效率，用有限的資源獲得二者發(fā)展的最大效益。
再次，要完善貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)建設(shè)制度。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)建設(shè)，一般都是政府進(jìn)行一個大致的規(guī)劃，然后根據(jù)這一大致目標(biāo)進(jìn)行建設(shè)，而具體的執(zhí)行卻沒有相關(guān)制度來進(jìn)行規(guī)范，這使得用于基本公共服務(wù)的財政分配并不能得到很好的保證，而且即使在財政資金上能夠得到保證，但這筆款項用于哪些公共服務(wù)建設(shè)，具體向哪部分傾斜，并沒有細(xì)致化規(guī)定。因此政府應(yīng)該在基本公共服務(wù)的制度細(xì)化上進(jìn)一步加強(qiáng)，這樣能夠優(yōu)化基本公共服務(wù)的分配結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)有序發(fā)展。在制度建設(shè)中，除了具體執(zhí)行制度的細(xì)致化，還應(yīng)該建立一套考核和評判制度，這套制度旨在衡量本地區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)水平，因此制度的評判標(biāo)準(zhǔn)需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，既要參照其他同等地區(qū)公共服務(wù)建設(shè)的水平，還要根據(jù)自身的實際情況，制定切實可行的評判指標(biāo)體系，這種評判制度的建立，有利于相關(guān)政府部門對自身工作進(jìn)行對比審查，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)水平的提高。
雖然通過以上三點的綜合運用，能夠在一定程度上改善農(nóng)村的基本服務(wù)建設(shè)，但以上三點的實施其實都離不開財稅政策對于基本公共服務(wù)的支持，因此國家還是要在財稅分配制度上對農(nóng)村進(jìn)行傾斜，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。目前的財稅轉(zhuǎn)移支付制度對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在著一些不合理的地方，對這些地區(qū)財政支出的規(guī)劃方面造成一定的困擾，例如體制的補(bǔ)助方式、年終的結(jié)算分配以及稅收返還的力度等等。財政制度的改革是牽扯到整個國家財稅政策的大事，因而需要根據(jù)實際情況循序漸進(jìn)，在保持原有財政支出分配穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，從新增的財政資金部分來加大對農(nóng)村的投入。
此外在轉(zhuǎn)移支付制度上，國家還應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的改革。首先，要區(qū)分好中央政府與地方政府在財政轉(zhuǎn)移支付上的責(zé)任問題，進(jìn)而制定具體的轉(zhuǎn)移支付形式。一是中央政府能夠?qū)Φ胤截斦С鲎龀鲎泐~的安排，確保地方財政支出的分配比例，直接對地方進(jìn)行財政投入；二是中央和地方共同對本地的基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)投入一定的財政資金，但這種情況下要把握好二者的比例，此外中央政府還可以通過專項資金的形式來完成財政的轉(zhuǎn)移支付，這樣有利于地方培養(yǎng)發(fā)展自己的優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，國家要簡化轉(zhuǎn)移支付的程序，促進(jìn)財政分配效率的提高，我國進(jìn)行等級行政管理制度，許多其他制度都依照行政劃分程序來制定，在財政稅收轉(zhuǎn)移支付上也是如此，但一般資金進(jìn)入轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)，經(jīng)過層層政府的關(guān)卡，而最終到達(dá)基層政府手中并用于基礎(chǔ)公共服務(wù)的資金并不多，因而國家要進(jìn)行相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付制度改革，減少資金在流動之中產(chǎn)生的耗損。除此之外，國家還要對財政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行系統(tǒng)化的建設(shè)和完善，并加大對專項轉(zhuǎn)移支出的管理。
運用財政稅收來宏觀調(diào)控國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必然離不開稅收這一調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的杠桿。稅收在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時既有宏觀調(diào)控引導(dǎo)的作用，又能對市場發(fā)展進(jìn)行微觀調(diào)節(jié)。在宏觀上，可以通過稅收優(yōu)惠政策來吸引全國的資源對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行投資建設(shè)，而在微觀上，它可以調(diào)節(jié)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變?nèi)藗兊木蜆I(yè)狀況等，這都是有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)脫離貧困的措施。
（作者為吉林省金融文化研究中心副教授；本文系吉林省社會科學(xué)基金項目“吉林省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村金融關(guān)系問題研究”成果，項目編號：2012B304 ）
責(zé)編/王坤娜
