權利資格與身份市場

在現(xiàn)代權利理論中，功利主義與自然法理論是兩大主要傳統(tǒng)。⑧當人們以“權利”（right）觀念否定現(xiàn)實制度的正當性，尤其是在伸張公平正義觀念的時候，其所基于的往往可能是自然法意義上的權利觀念（“天賦人權”或人“理所應當”擁有的權利）。不過在實際的制度運行中，大多數(shù)情況下，“權利法定”才被視為法治社會的基本共識，以及落實權利的基本方式。在現(xiàn)代民族國家中，基于民主、自由理念，“權利”通常被用來指普遍主義意義上的公民平等權利。與此相對應，權利資格（entitlement）這一概念被一些學者用來指人們實際持有的權利。⑨現(xiàn)代社會中的許多社會不公，往往可能源自蘊含于權利資格中的、政府對于權利的功利主義原則。諾齊克在他提出的權利資格理論（entitlement theory）中對權利的功利主義（utilitarianism of rights）進行了批判，他反對社會為了某些所謂更重要、更多的權利而損害另一部分人的權利。⑩這樣的權利資格理論在阿馬蒂亞·森的研究中得到了進一步的運用和闡發(fā)。森在他的《貧困與饑荒》一書中強調(diào)，研究者通過權利資格理論要關注的是，通過社會現(xiàn)有的合法手段，人們可以獲得支配食物的能力和資格，這些手段包括人可以得到的生產(chǎn)機會、交易機會、國家賦予的權利以及其他獲得食物（生活資源）的方法。11

在森的研究中，現(xiàn)代社會的私有制經(jīng)濟，是他運用權利資格理論的基本背景。相對于此，在本研究中，筆者嘗試將權利資格理論移用于對中國的等級身份制度的分析。因為這一種身份制度在人們實踐社會流動、獲得生存機會、生活資源的能力競爭中，具有特殊的重要性。如前所述，在當代中國社會主義實踐中，政府通過等級化的身份制度，對不同類別的人群規(guī)定了不同的權利資格，以此限定了不同身份的國民獲得工作機會、生活資源等的可能。正是這樣一種權利功利主義，成為引發(fā)社會不公的最重要的機制之一。

但是，對于這樣一套以戶籍身份制為代表的可流動的身份等級制度，如果我們僅止于說明其整體效益意義上或結果論意義上的功利主義，那還不足以揭示其造成社會不公的實質(zhì)。因為當我們以功利主義原則來說明身份等級制度的合理性來源時，我們尚在假設：政府部門是本著國家總體利益最大化原則來設計制度的。可是在現(xiàn)實中，權力部門有可能成為利益團體，從而利用制度為自己創(chuàng)造獲得超額收入的機會。關于這樣一種可能，尋租理論（rent-seeking theory）、捕獲理論（capture theory）等都已有相關的闡釋，同時也已經(jīng)有一些學者對中國的現(xiàn)實作了應用性的研究，并不同程度地證實了事實的存在和理論的適用。12

在今天，被鑲嵌于不同等級中的各種身份資格的創(chuàng)設，乃至于戶籍身份制的局部改變，很多時候出于地方政府之手。身份等級制度在今天的再生和不斷更新，其背后的驅(qū)動力之一，來自于地方政權（local state）的經(jīng)濟理性，它是一種新型的權利功利主義。事實上，地方政府成為經(jīng)濟競爭和資本經(jīng)營的主體，并基以經(jīng)濟理性，利用公共政策作為擴大社會需求、提高差價的手段，進而有價出售公共產(chǎn)品，直接、間接地從中獲取財政增量和集團私利，這些已經(jīng)成為當下中國諸多社會問題的病灶之一。涉及到本文所分析的戶籍身份制度，相關權力部門及其利益衍生群體直接或間接地經(jīng)營戶口交易的社會事實，在近年來的社會輿論中也已經(jīng)被頻頻曝光。13

在這里，筆者嘗試以“身份市場”一詞來概括這樣一種圍繞權利資格的交易：由于不同身份的國民所擁有的不同權利資格限定了人們獲得工作機會、生活機會以及由國家配置的各種公共資源的能力，由此形成了人們試圖通過改變身份而獲得更高權利資格、特別是城市居民身份的巨大的社會需求；又由于國民在不同等級的身份之間的流動，特別是戶口的遷移和獲得，不再如20世紀80年代以前那樣受到黨政系統(tǒng)的嚴格限制，地方政府及相關部門遂擁有了經(jīng)營戶籍身份、居住身份等交易的廣大的市場。

出售城市戶籍。各地政府擅自出售城鎮(zhèn)戶籍的現(xiàn)象，在20世紀80年代中期即已出現(xiàn)。1988年國務院通知指出：“最近一些省的市、縣政府以‘集資辦農(nóng)業(yè)’、‘振興經(jīng)濟’等為名，公開標價向群眾出賣城鎮(zhèn)戶口。對這一錯誤做法，各有關省的政府和公安部門曾多次發(fā)出通知，要求立即制止和糾正。現(xiàn)在有的市、縣作了糾正，但仍有個別市、縣有令不行、有禁不止，繼續(xù)公開出賣城鎮(zhèn)戶口，少數(shù)地方還有蔓延的趨勢。”14

“購房落戶”。各地中小城市普遍出臺有正式的購房落戶政策，如昆明市政府2008年1號文件正式出臺了《關于戶籍管理制度改革的實施意見》，明碼標價：在主城區(qū)及呈貢縣，購買面積120平方米以上住宅的房屋所有權人，可一次性申請本人、配偶、未成年子女落戶。15 又如成都，按規(guī)定，只要在成都市購買商品住房（含二手房）面積在70平方米以上，人均住房建筑面積不低于上年城鎮(zhèn)家庭人均住房建筑面積（28平方米左右），且實際居住的外地人員，就可申請辦理本人、配偶、未成年子女的常住戶口。16

“藍印戶口”。在一些城市（如上海市），政府為拉動房地產(chǎn)業(yè)，曾推出“藍印戶口”制度，凡購買本城一定面積的商品房，可獲得一個藍印戶口（滿一定年限后可申請正式戶口）。17

“人才落戶”。各地城市普遍制定有吸納人力資源的戶口制度，以“本地常住戶口”或“A類居住證”18 吸納高學歷“人才”。遷入者以自身的教育投入換得工作地的戶籍身份、居住身份以及附帶其中的市民保障待遇。

購房換取“常住居民戶口”。在上海等大城市，引進人才獲得的本地常住戶口的種類為“集體戶口”，他們（及其直系親屬）必須在本市購買商品房或經(jīng)濟適用房、擁有房產(chǎn)所有權后，才可以獲得“本市常住居民戶口”。而居住證持有者如希望按積分制申請本地戶口，亦需購買商品房。

“城市增容費”。20世紀90年代開始，一些城市曾出臺政策，對新入戶者收取城市增容費（城市建設費）。包括大學以上畢業(yè)生因就業(yè)在城市落戶、農(nóng)村戶口轉城鎮(zhèn)戶口、異地遷移等，都需要繳納從數(shù)千元到一萬多不等的相應費用。

以土地換城鎮(zhèn)戶口。該類交換主要有兩種方式，一種是政府征地，被征地農(nóng)民除獲得相應經(jīng)濟賠償外，戶籍改為城鎮(zhèn)戶口（農(nóng)轉非戶口），但很多時候他們不能享受與當?shù)爻擎?zhèn)居民同樣的社會保障待遇。另一種方式為，農(nóng)民以不同方式獲得城鎮(zhèn)戶籍的，必須交出土地。

戶口黑市交易。由“人才入戶”政策而配置的戶口指標，被城市中各類企事業(yè)單位人事部門及其相關人員所利用、流入非正規(guī)交易市場，形成戶口黑市交易。據(jù)媒體報道：“中介漫天要價北京戶口：來自于央企，一個指標80萬。”20

“事業(yè)編制”交易。作為優(yōu)勢的職業(yè)身份，“事業(yè)編制”也成為變相交易的重要商品。據(jù)媒體報導，各地城市多出現(xiàn)有變相的買賣市場，如河北柏鄉(xiāng)縣招聘60名事業(yè)單位工作人員，有通過者稱根據(jù)學歷不同，他們被要求繳納5萬元至8萬元不等的“公益贊助”。 21 又如北京，據(jù)媒體披露的情形，戶口加事業(yè)編制，在黑市標價達50萬元。22

“超生子女社會撫養(yǎng)費”。圍繞獨生子女政策以及“超生子女社會撫養(yǎng)費”制度的正當性、合理性，這幾年社會輿論已有激烈的討論。各地政府及相關部門普遍濫收并截留罰款所得的問題，最近也被逐步揭露。這一制度的延續(xù)被不少學者視為是當前中國最具典型性的權力尋租、共謀問題之一。筆者認為，作為獨生子女政策的監(jiān)管制度，“以罰代管”本身即是地方政府“放水養(yǎng)魚”的身份市場經(jīng)營方式之一。政府及計生委部門一方面為農(nóng)民、市民基本的生育需要的滿足設置了制度障礙，同時卻又開通了繳錢換孩子戶口的交易渠道──它構成了政府“身份財政”的一個重要部分。

在由相關利益團體經(jīng)營的各式各樣的身份市場中，我們可以注意到，20世紀80年代以來，在對戶籍身份、居住身份等的制度創(chuàng)設和運行監(jiān)管中，中央政府的放責放權與地方政府的自利自保相輔相成。20世紀90年代開始的分稅制改革對政府經(jīng)營的身份市場更起到了推波助瀾的作用。以地方政府出售城鎮(zhèn)戶籍的行為為例，繼1988年國務院發(fā)出通知明令禁止之后，1992年公安部又曾發(fā)出緊急通知，再次表示嚴禁地方政府擅自出售城鎮(zhèn)戶口，并強調(diào)戶口制度改革必須由公安部提出意見，報國務院批準。24 但是，隨著分稅制改革的開始，各地政府變相開拓身份交易市場以自尋財路，這樣的現(xiàn)象似乎未再受中央政府的嚴令禁止，地方政府實際所擁有的戶籍制度改革的自主權越來越大。緊隨分稅制改革而形成的地方政府的土地財政，在上述各種身份交易市場中，處處可見其驅(qū)動力所在。事實上，除了直接的購房落戶、藍印戶口以及房產(chǎn)權換常住居民戶口等方式外，各地政府還創(chuàng)設有其他各種讓農(nóng)民、市民以房產(chǎn)權換取權利資格的政策。以“購房入學”為例，各地城鎮(zhèn)與房產(chǎn)開發(fā)商、教育系統(tǒng)共謀，將公立學校的學位直接與房產(chǎn)權掛鉤，以業(yè)主身份替代學區(qū)戶籍身份，讓孩子獲得入學資格，以此推動房產(chǎn)市場。這種共謀模式，也成為免征農(nóng)業(yè)稅（內(nèi)含農(nóng)民教育集資等地方性收費）以來各地政府“撤點并校”的驅(qū)動力之一。農(nóng)村中小學并入城鎮(zhèn)的直接后果之一，是推動了城鎮(zhèn)的房產(chǎn)市場和房屋租賃市場。這樣，“身份財政”與“土地財政”成為互相配套的地方政府逐利方式，共同構成了“中國式財政體制下的掠奪型地方政權（predatory local state）”的運行模式。在這種身份市場的運行模式中，“身份等級制”成為制造落差、抬高身份需求的結構條件。25 也因此，我們可以看到這樣一種悖論：一方面，是全國上下對“城市化／城鎮(zhèn)化”及“社會流動”的高調(diào)宣傳，另一方面，卻是各級政府及相關部門對戶籍制及其各種身份等級制的頑強維持和精致更新。在不同等級的身份之間的“社會流動”，成了人們提升自身權利資格的無可選擇的選擇。