以行政之手配置土地資源，為城鎮(zhèn)化承擔(dān)“供地”之重任，到底可取不可取？答案是，咋看挺好，似乎也行得通，但經(jīng)不起時(shí)間的蹂躪，搞著搞著，就事與愿違，漏洞百出，不能持續(xù)。

我們差不多是看著土地配置權(quán)集中到北京來(lái)的。原來(lái)沒(méi)這個(gè)問(wèn)題，因?yàn)檫^(guò)去的法律根本禁止土地買賣、租賃和轉(zhuǎn)讓。國(guó)有土地在國(guó)有機(jī)構(gòu)之間劃撥，集體土地在農(nóng)村自用。至于劃撥權(quán)和農(nóng)民自用土地的審批權(quán)，都在基層，縣人民政府就可以搞定，不需要更高級(jí)別的政府操心。在那個(gè)階段，發(fā)展的瓶頸是資本，高級(jí)別政府要管控的是資本。橫豎沒(méi)有投資，誰(shuí)占土地也沒(méi)有用。

小變化是農(nóng)村包產(chǎn)到戶，農(nóng)民溫飽問(wèn)題初步解決，蓋房的需求急升。農(nóng)村蓋房要占地，而且多少年來(lái)憑集體的成員權(quán)，你占他也占，不占就吃虧，所以上世紀(jì)80年代開(kāi)始，控制農(nóng)村占地蓋房成了一個(gè)問(wèn)題。有問(wèn)題就發(fā)文件，審批權(quán)向上集中，不過(guò)答題也是北京出政策，省級(jí)人民政府定標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行還靠縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村。實(shí)際上，農(nóng)村宅基地的配置權(quán)，并沒(méi)有收到中央。

大變化是開(kāi)放。中國(guó)得天獨(dú)厚，有個(gè)香港，另搞了一套資本主義制度，土地不但可買賣（批租），且因?yàn)橛惺袃r(jià)，能形成未來(lái)收入的預(yù)期，所以可融資。這就把土地與資本之間的財(cái)務(wù)通道打開(kāi)了。大陸引外資辦廠要落地，土地不能劃撥，于是急急改法，從明令禁止土地流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)為“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。

開(kāi)放來(lái)得急，等不到“依法轉(zhuǎn)讓”之法通過(guò)，珠三角大批外資工廠就落了地。國(guó)有土地轉(zhuǎn)了，集體土地也轉(zhuǎn)了。1990年全國(guó)人大通過(guò)的只是“國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓”法規(guī)，沒(méi)有集體土地的份，但實(shí)際上大量農(nóng)村土地已經(jīng)轉(zhuǎn)為三資企業(yè)用地。怎么辦？算“歷史遺留問(wèn)題”吧。好在還有一個(gè)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的合法空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可與外來(lái)人“合辦或聯(lián)辦”，反正土地的非農(nóng)利用算是開(kāi)了閘。

真正的沖擊，是城鎮(zhèn)土地批租制的成型。不得了，原來(lái)土地就是資本！這是最激動(dòng)人心的發(fā)現(xiàn)，開(kāi)始懂得的地方少，無(wú)奈利益教人明白，慢慢從沿海到內(nèi)地都懂了。從此“占地”需求直線上升，一發(fā)不可收拾。

這里還有一個(gè)關(guān)鍵的枝節(jié)。從上世紀(jì)80年代到90年代，財(cái)政分配體制有一個(gè)重大調(diào)整。80年代講放權(quán)，層層包干即調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但中央財(cái)力不足，引發(fā)擔(dān)憂。可是重新集中財(cái)力，地方怎么平衡？前一段讀朱镕基在上海講話實(shí)錄，才知道當(dāng)年要開(kāi)發(fā)浦東，上海財(cái)力不足，特別向北京要來(lái)“土地出讓收益留地方”的政策。有樣學(xué)樣，“稅收集中于中央，土地收益留地方”這樣一種財(cái)政分配格局就形成了。

地方的“土地資本化”就此裝上了強(qiáng)大的發(fā)動(dòng)機(jī)。須知“政府”兩個(gè)字雖然寫下來(lái)是一樣的，但香港、新加坡政府差不多就只是一個(gè)城市政府，到了大陸，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，可以叫政府的“單位”，有幾十萬(wàn)個(gè)之多。土地財(cái)政的口子一開(kāi)，那么多政府單位，就算不大的一個(gè)比例成為“開(kāi)發(fā)土地的積極分子”，那也不得了。

反映到土地賬本上，就是耕地大量減少，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的土地占用大幅度上升。中國(guó)這么個(gè)大國(guó)，傾向性的問(wèn)題非鬧得很嚴(yán)重，才容易引起注意。有的時(shí)候，非要說(shuō)得更嚴(yán)重才管用。本專欄查證過(guò)的，1990年代后期到新世紀(jì)之交，一度流行的“十年減少耕地1億畝”就是一例。其實(shí)在那筆賬里，大頭是“退耕還林”之果，但是加到一起算，讓決策者好下決心。果不其然，“耕地紅線”從此就成為制定相關(guān)政策的一道不可逾越的界限。

當(dāng)然，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化也對(duì)耕地的大幅減少作出了“貢獻(xiàn)”。土地部門有行家介紹，上世紀(jì)90年代后期，他們把主要城市不同年代的地圖，用透明紙描繪下來(lái)，然后按時(shí)間順序疊加到一起，清晰地“秀”出一個(gè)個(gè)城市“攤大餅”式的發(fā)展軌跡。再加一個(gè)對(duì)照：香港以及其他不少發(fā)達(dá)國(guó)家的城市邊界，卻幾十年基本不變。據(jù)說(shuō)那次演示的效果極好，領(lǐng)導(dǎo)人一下子看到問(wèn)題的嚴(yán)重性。“實(shí)行世界上最嚴(yán)格的土地管理制度”——最嚴(yán)格的耕地保護(hù)，最嚴(yán)格的土地節(jié)約——就成為計(jì)劃生育之后又一項(xiàng)國(guó)策。

土地管制的權(quán)力也因此集中到北京。上收了各地的用地審批權(quán)，引進(jìn)了“用途管制”（這點(diǎn)我們以后還要再深入討論），并強(qiáng)化了土地督察。國(guó)土部就這樣成了“供地部”。法律依據(jù)很現(xiàn)成——合法流轉(zhuǎn)的是國(guó)有土地，而國(guó)有土地的所有權(quán)，由國(guó)務(wù)院來(lái)行使。國(guó)務(wù)院日理萬(wàn)機(jī)，當(dāng)然交付主管部門打理。于是，全中國(guó)可流轉(zhuǎn)的地權(quán)，順理成章地集中在國(guó)土部。

問(wèn)題是動(dòng)用行政之手配置土地，要解決的問(wèn)題是不是真的就解決了？諸如工業(yè)區(qū)跑馬占地、“攤大餅式”的城市擴(kuò)張、過(guò)多占用耕地、以及土地的非集約利用——所有這些強(qiáng)化土地行政管制的“師出之名”——是不是因?yàn)閯?dòng)用了行政之手，就根本解決了，或至少減輕了癥狀？

數(shù)據(jù)顯示，沒(méi)有。前述“十年減少耕地1億畝”，除開(kāi)退耕還林的部分，每年建設(shè)用地增加也就是300－400萬(wàn)畝之譜。土地管制高度集權(quán)之后，情況不但沒(méi)有好轉(zhuǎn)，占用的耕地卻更多了。我看到的數(shù)，全國(guó)被征為國(guó)有土地的農(nóng)村土地，2005-2008年間平均每年450萬(wàn)畝，2008-2012年更急升為每年669萬(wàn)畝。這還不算每年怎么查也查不過(guò)來(lái)的違規(guī)用地。讀者當(dāng)記得，2008年十七屆三中全會(huì)通過(guò)的決議，明明白白寫有“逐步縮小征地范圍”，可是5年過(guò)去了，全國(guó)征地規(guī)模比“實(shí)施最嚴(yán)格的土地管制制度”之前，沒(méi)有減少反大幅度增加！

看來(lái)，行政之手不好使嘛。分析成因，首當(dāng)其沖的是信息成本過(guò)高。試想到今天為止，全國(guó)范圍的土地確權(quán)不過(guò)是一個(gè)尚待實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)，最基礎(chǔ)的土地登記、測(cè)量、變更紀(jì)錄都不完善，“最嚴(yán)格的土地管理”從何談起？其次是動(dòng)力機(jī)制，講白了不過(guò)是官場(chǎng)公事，有幾個(gè)真拉下臉不惜為國(guó)有土地得罪同僚的？三是激勵(lì)不相容，經(jīng)驗(yàn)是越管不住，才越有理由要更大的管制權(quán)。最后是缺乏客觀評(píng)估，到底執(zhí)行得怎么樣，基本上是行政部門自彈自唱、自我評(píng)價(jià)，沒(méi)有過(guò)不了的關(guān)。

此次“誤讀事件”，不過(guò)是又提供了一個(gè)新鮮實(shí)例。為什么特大城市要以盤活土地存量為主？還不是這些年“增量”過(guò)多，在一個(gè)天天高喊土地奇缺的國(guó)度里，走了一條攤大餅式的城市擴(kuò)張路線。對(duì)策是什么呢？當(dāng)然就是控制增量，原則上不再增加對(duì)特大城市的供地。但人們要問(wèn)：十多年前不就是因?yàn)橥恋貨](méi)有得到好好利用，才集中土地管制權(quán)，由國(guó)土部來(lái)控制供地的嗎？實(shí)施了多年“最嚴(yán)格的土地管理”，結(jié)果南轅北轍，繼續(xù)靠這套辦法，管用嗎？

即便管住了總量，如何把有限的可用土地配置給一個(gè)個(gè)城市，是更大的難題。難就難在用什么準(zhǔn)則來(lái)配置土地?？戳硕嗄臧l(fā)出來(lái)的信息，實(shí)在找不到所謂合理配置土地之“理”，究竟以何為依歸。憑規(guī)劃？那一邊編、一邊改的規(guī)劃能成為合適的依據(jù)嗎？看基數(shù)？那基數(shù)錯(cuò)了豈不一錯(cuò)再錯(cuò)？看各地方違規(guī)情況？問(wèn)題是“規(guī)”錯(cuò)了誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)？還是“從實(shí)際出發(fā)”，講白了還是由各地的談判能力決定？或者干脆就是通行的官場(chǎng)準(zhǔn)則——誰(shuí)官大誰(shuí)標(biāo)準(zhǔn)？

有一次看媒體報(bào)道，國(guó)土部副部長(zhǎng)胡存智說(shuō)哪里房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，就增加那個(gè)地方的供地。比較而言，這是最簡(jiǎn)明又正確的供地原則。市場(chǎng)就是這樣工作的——商品供給量對(duì)價(jià)格變化做正向反應(yīng)。這里的微觀基礎(chǔ)，是行為人在逐利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，通過(guò)增加供給量來(lái)應(yīng)對(duì)上升的需求，利人也利己。國(guó)土部不是逐利機(jī)構(gòu)，考慮供地要參考市價(jià)的變化，難能可貴。

即便如此，該準(zhǔn)則仍然有失粗糙。假如北京、上海房?jī)r(jià)分別漲了30％和20％，供地量是不是也對(duì)應(yīng)增加30％和20％？還是分別增加15％和10％，或者60％和40％？麻煩來(lái)了。市場(chǎng)處理這個(gè)問(wèn)題，靠多個(gè)賣家之間的競(jìng)爭(zhēng)，誰(shuí)多供地增加總收入，但要受到利潤(rùn)可能減少的制約。政府在一個(gè)城市的范圍內(nèi)獨(dú)家供地，“競(jìng)爭(zhēng)”的影響大不一樣。譬如增加對(duì)北京的供地，影響不了上海的房?jī)r(jià)。在操作上，就算部長(zhǎng)親自坐鎮(zhèn)“窗口指導(dǎo)”，我猜他也不會(huì)單看房?jī)r(jià)就下單。這是說(shuō)，還有其他準(zhǔn)則也要起作用。

因此，問(wèn)題不在于改變行政供地的技術(shù)枝節(jié)。要改變的，正是“用行政之手供地”本身。為什么要讓行政之手退出土地配置？因?yàn)檫@只手太笨拙，即使在最好的情況下，也擔(dān)當(dāng)不起有效配置土地的大任。