處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)需要政府發(fā)揮諸多方面的積極作用，這是其他任何組織都無(wú)法替代的。對(duì)政府作為的這種客觀需要與20世紀(jì)80年代興盛于西方的政府績(jī)效評(píng)估之風(fēng)結(jié)合在一起，使得績(jī)效考核在中國(guó)盛行，以至于幾乎所有行業(yè)都在進(jìn)行績(jī)效評(píng)估活動(dòng)，而如何提升政府能力已然成為公共管理學(xué)研究的熱門(mén)話(huà)題。

績(jī)效考核局限凸顯

績(jī)效考核盛行的重要原因在于管理上的可操作性，而這種可操作性來(lái)自對(duì)政府作為的細(xì)化。無(wú)論相關(guān)指標(biāo)來(lái)自客觀數(shù)據(jù)還是主觀賦權(quán)，不僅要細(xì)化到可操作的程度，還要“量化”得可以“打分”，如此才能成為足以對(duì)受評(píng)者產(chǎn)生實(shí)際作用的“指揮棒”，從而有助于提升政府能力（這里僅指“執(zhí)行力”）。然而，不能不說(shuō)，看似客觀、科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)背后蘊(yùn)藏著強(qiáng)烈的主觀意圖。

不僅如此，根據(jù)指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)政府績(jī)效時(shí)，關(guān)于政府工作好壞的判斷取決于指標(biāo)設(shè)計(jì)得合理與否。細(xì)化的工作和據(jù)此評(píng)價(jià)的主體通常是專(zhuān)家或上級(jí)，因此公民往往被排除在績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程之外。還有，公共問(wèn)題大小不同、性質(zhì)各異，而且解決所需時(shí)間長(zhǎng)短不一。其中，有些問(wèn)題可以量化，有些則不能。解決較重大的問(wèn)題，不僅變量多、所需時(shí)間長(zhǎng)，而且只能根據(jù)抽象的理論分析理解并找出解決途徑。量化有時(shí)會(huì)誤導(dǎo)判斷和據(jù)此做出的相關(guān)行為走向，如量化是“平均數(shù)據(jù)”的時(shí)候。為了便于操作而設(shè)定的指標(biāo)具體可感，由此引導(dǎo)評(píng)價(jià)者和被評(píng)價(jià)者導(dǎo)向某種具體可見(jiàn)的結(jié)果，而對(duì)那些正在進(jìn)行中的過(guò)程常常視而不見(jiàn)，或者無(wú)法將那些必須通過(guò)定性分析才可以弄清楚的問(wèn)題列入要關(guān)注的范圍。也就是說(shuō)，因其操作性和量化特征，關(guān)于政府績(jī)效的評(píng)價(jià)通常傾向于結(jié)果導(dǎo)向。由于真正重要的公共問(wèn)題通常難以被量化，這就有可能造成政府工作圍繞瑣碎的指標(biāo)花費(fèi)大量精力和時(shí)間，甚至歪曲了政府公共行政的真正目標(biāo)。

決定政府能力的因素很多，我們必須去尋找其中比較重要或根本性的因素來(lái)努力提升政府能力。在眾多因素中，上述依據(jù)指標(biāo)的“指揮棒”作用非常有限。因?yàn)槟切┲笜?biāo)相對(duì)于真實(shí)的政府過(guò)程而言，不僅涵蓋范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及，而且太過(guò)簡(jiǎn)化。社會(huì)科學(xué)雖然可以從包括自然科學(xué)在內(nèi)的所有領(lǐng)域汲取所需養(yǎng)分，但所面對(duì)的問(wèn)題（包括政府及其所要解決的大部分公共問(wèn)題）卻不是能夠用線性思維來(lái)完全理解的。因此，認(rèn)真探討如何理解政府能力，影響政府能力的因素都有哪些，這兩個(gè)問(wèn)題是解決如何提升政府能力問(wèn)題的邏輯前提。

機(jī)制建設(shè)更符合長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略

通常所說(shuō)的能力主體是個(gè)體，但在政府能力的語(yǔ)境中，能力概念就必須擴(kuò)展至為達(dá)到某種目的而做出一定行為的所有實(shí)體。這種意義上，能力是為順利進(jìn)行某種活動(dòng)而發(fā)揮的行為主體的能量。但能量是隱形的，我們所能看到的只是其擁有者做出的種種行為及其產(chǎn)生的作用和結(jié)果，因此必須探明這種能量來(lái)自何處。

在社會(huì)領(lǐng)域中，能量擁有者就是行為實(shí)體，而行為實(shí)體則包括自然人和由其構(gòu)成的組織。國(guó)家政府是組織的特殊形態(tài)（奧爾森語(yǔ)）。在能力問(wèn)題上，這兩者的能力構(gòu)成要素及其產(chǎn)生所必要的條件顯然是有區(qū)別的，政府能力體現(xiàn)為各個(gè)要素的協(xié)調(diào)性和整體性能量。為了使得由眾多個(gè)體組成的組織按一定方向協(xié)調(diào)行動(dòng)，首先要通過(guò)某種方式整合這些個(gè)體，其次需要組織成員接受該組織的性質(zhì)和基本運(yùn)行方式。這就是社會(huì)科學(xué)的專(zhuān)有名詞——體制所具有的基本含義。然而，這種概念意味著體制并不具體參與調(diào)整個(gè)體或組織行為的過(guò)程。盡管新制度主義已經(jīng)產(chǎn)出了豐碩成果，也愈為學(xué)界廣泛接受，但在相關(guān)學(xué)術(shù)討論中有一個(gè)缺憾，即并沒(méi)有區(qū)分體制、結(jié)構(gòu)、機(jī)制、制度等不同層次的概念，而是將這些統(tǒng)稱(chēng)為“制度”。不區(qū)分這些概念的一個(gè)明顯負(fù)面后果，是難以深入了解以上不同層次“制度”的特征和含義，而這有可能在實(shí)踐中導(dǎo)致改善公共問(wèn)題的著力點(diǎn)究竟是什么這一問(wèn)題變得模糊。

體制的整體性等特征及基本含義意味著，在體制正確反映時(shí)代精神的前提下，能夠基本保障其所涉范圍內(nèi)的整體運(yùn)行。但這種運(yùn)行順暢與否還依賴(lài)于機(jī)制的落實(shí)，由此形成基本滿(mǎn)意的各種秩序。機(jī)制處在體制與秩序之間，而且機(jī)制正是產(chǎn)生組織能力的主要源泉。

現(xiàn)代社會(huì)是組織社會(huì)，而政府更是龐大的組織集合。個(gè)體行為由法律或道德等具體行為規(guī)則來(lái)調(diào)整，但組織內(nèi)的各種復(fù)雜過(guò)程和組織間關(guān)系等卻無(wú)法通過(guò)這些來(lái)規(guī)范。雖然組織行為由個(gè)體行為構(gòu)成，但個(gè)體行為不能自動(dòng)形成有序的組織過(guò)程。組織通過(guò)復(fù)雜的安排（所希望的行為軌道和程序）匯聚個(gè)體行為并引導(dǎo)其形成所期望的秩序，這種安排就是機(jī)制。根據(jù)機(jī)制的這種主要含義及其與體制和秩序的基本關(guān)系，可以初步得出關(guān)于政府能力究竟來(lái)自何處的答案。既然政府由組織組成，而組織又由個(gè)體組成，那么政府領(lǐng)導(dǎo)人和其他公務(wù)員的個(gè)體能力確實(shí)是政府能力所不可或缺的一部分。

然而，組織并不等同于其成員的機(jī)械相加。這就是說(shuō)，提升政府能力的途徑還必須從政府成員以外去尋找，而現(xiàn)代政府的能力也不能寄托在個(gè)人能力上。實(shí)際上，政府能力無(wú)時(shí)無(wú)刻不依賴(lài)于政府各部門(mén)和公務(wù)員之間的溝通、協(xié)調(diào)、合作，而且對(duì)于各種問(wèn)題還要不斷做出決策并予以落實(shí)，這些過(guò)程的順暢程度則依賴(lài)于機(jī)制的合理性和穩(wěn)定性。這里的合理性主要取決于相關(guān)知識(shí)的吸納程度，而穩(wěn)定性則主要取決于相關(guān)問(wèn)題上的法制化程度。有關(guān)這些過(guò)程的軌道及程序的安排合理與否，將決定政府運(yùn)行上的整體效能，這就是原本意義上的政府能力。因此，如果我們從政府本身入手去理解其能力，那么政府能力問(wèn)題就轉(zhuǎn)化為機(jī)制能力的問(wèn)題。

機(jī)制建設(shè)顯然不如績(jī)效考核那樣“速效”，但遠(yuǎn)比后者有助于長(zhǎng)治久安。如果說(shuō)后者屬于技術(shù)層面，那么前者則屬于國(guó)家建設(shè)層面，而且是后者能夠發(fā)揮所期功效的基本環(huán)境之一。還有，績(jī)效考核的實(shí)施是相對(duì)封閉的過(guò)程，但由于機(jī)制與體制和秩序間，以及各種機(jī)制間的必然聯(lián)系，機(jī)制的建設(shè)和運(yùn)行只能是開(kāi)放性的，這種開(kāi)放性當(dāng)然包括政府與社會(huì)的關(guān)系。這就要求我們必須以更廣闊的眼界來(lái)探索如何提升政府績(jī)效和政府能力的問(wèn)題。因此，我們必須冷靜思考，政府過(guò)程需要什么樣的政府能力，當(dāng)今中國(guó)改革的目標(biāo)究竟需要何種政府能力，這無(wú)疑是中國(guó)公共管理學(xué)研究中具有重大意義的現(xiàn)實(shí)觀照。        

（作者單位：南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院）