(三)西部通道事件成功解決之關(guān)鍵

在西部通道事件的最后階段，政府用強(qiáng)調(diào)其行為合法的方式終結(jié)了整個(gè)事件。這固然呼應(yīng)了居民在第一階段提出的政府“要依法行政、不要輕言犧牲”的主張。但是，值得注意的是，如前所述，從一開始西部通道側(cè)接線工程的審批(包括環(huán)評(píng)程序)就是符合法定程序、具備形式合法性的，在整個(gè)西部通道事件中，政府也在不斷地強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，卻并未阻止事件的爆發(fā)。那么，到了最后階段，政府再次強(qiáng)調(diào)的合法性又有何不同呢?一個(gè)可能的解釋是，政府在最初階段所強(qiáng)調(diào)的“合法性”與最后階段所強(qiáng)調(diào)“合法性”含義已經(jīng)有了差別。前者僅僅是遵循了法條要求的“形式合法性”，或者說(shuō)是消極意義上的“不違法”； [38]最后階段的“合法性”卻不再單純是形式意義上的“合法性”，因?yàn)槠鋾r(shí)政府(通過(guò)開放決策過(guò)程和借助專家論證)已經(jīng)在既定制度框架所允許的空間內(nèi)以創(chuàng)造性的積極行動(dòng)回應(yīng)了民眾參與需求，并正面經(jīng)受住了民眾對(duì)其決策之科學(xué)依據(jù)的挑戰(zhàn)，其決策(即使仍是最初的內(nèi)容)因此而具備了實(shí)質(zhì)意義上的合法性(或說(shuō)正當(dāng)性)。

西部通道事件成功解決的關(guān)鍵在于政府和居民之間的風(fēng)險(xiǎn)交流獲得了成功。在這一事件中，風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與的有效性并非體現(xiàn)在公眾參與成功地改變了行政決策，而是體現(xiàn)在原本在很大程度上被排斥在決策程序之外的居民，成功地進(jìn)入了環(huán)境決策程序的核心部分，即傳統(tǒng)上被認(rèn)為公眾并無(wú)能力(甚至被認(rèn)為也無(wú)必要)真正參與的科學(xué)技術(shù)爭(zhēng)議，并最終通過(guò)成功的風(fēng)險(xiǎn)交流而消除了對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，重建了對(duì)專家提供的科學(xué)評(píng)估和立基于此評(píng)估基礎(chǔ)上的行政決策的信任，并在這個(gè)意義上最終達(dá)成了居民—專家—政府三贏的局面:居民安心了，專家最終捍衛(wèi)了專業(yè)知識(shí)的權(quán)威，政府則成功地表明了決定的正當(dāng)性。就政府方而言，對(duì)公眾參與真正持有開放而非打壓的態(tài)度，是本事件最終以一種創(chuàng)造性方式得以解決成為可能。由于本事件焦點(diǎn)在環(huán)評(píng)技術(shù)之爭(zhēng)，因而政府應(yīng)對(duì)策略的關(guān)鍵也在“借助專家”的部分。雖然政府方并未在多次當(dāng)面的“專業(yè)”交流中與居民立即達(dá)成“共識(shí)”或和解，但其在當(dāng)時(shí)采取的措施確保了其決策的科學(xué)性，并未因居民的強(qiáng)有力挑戰(zhàn)而動(dòng)搖。特別是在居民嘗試引入第三方機(jī)構(gòu)的正當(dāng)努力由于意外原因(所請(qǐng)驗(yàn)算專家不具環(huán)評(píng)資格且聲明屬個(gè)人行為)而不能被既定制度接納時(shí)，政府方面另辟路徑，以殊途同歸的方式，在事實(shí)上采納了居民這一主張的核心部分，即尋找雙方(居民和政府)均信得過(guò)的“第三方”專家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)裁斷各執(zhí)一詞的“科學(xué)爭(zhēng)議”。而從最后階段的民意調(diào)查來(lái)看，政府采用“專家復(fù)審”程序，的確相當(dāng)成功地消解了大部分居民對(duì)工程污染損及健康的擔(dān)憂。

真正的交流不應(yīng)是單向的灌輸或教育，而應(yīng)是雙向的互動(dòng)。 [39]就本文一開始提出的問(wèn)題而言，西部通道事件的成功經(jīng)驗(yàn)中，最值得關(guān)注的是:居民不僅以行走在合法性邊緣的方式 [40]成功地引起了政府的重視并在此基礎(chǔ)上與政府官員展開了實(shí)質(zhì)性對(duì)話，而且還成功地跨越了專業(yè)門檻，就環(huán)境影響評(píng)估與專業(yè)技術(shù)人員展開了實(shí)質(zhì)性“對(duì)話”。其中，“自行進(jìn)行計(jì)算的”兩位退休高級(jí)工程師，也許是一個(gè)難以在其他環(huán)評(píng)爭(zhēng)議中復(fù)制的偶然因素。但是，當(dāng)居民們開始求助于他們信任的“第三方”專家(清華大學(xué)的教師和博士后)時(shí)，卻是在有意無(wú)意中找到了一條真正跨越專業(yè)門檻以保障自己參與權(quán)的、可普遍適用的方法:一方面，這仍是一種所謂“以專家對(duì)專家”或說(shuō)“同行審議”(peer review)的方法，因而專業(yè)知識(shí)門檻不會(huì)成為對(duì)話和交流的障礙；另一方面，作為外行的公眾，通過(guò)選擇或認(rèn)可自己所信任的專家，確保了自己即使在專業(yè)爭(zhēng)議面前也并未放棄就涉及自身權(quán)益的事務(wù)做出判斷和決定的權(quán)利。

五、拓展討論：跨越專業(yè)門檻的風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與何以可能

(一)風(fēng)險(xiǎn)、交流與信任

西部通道事件中，從一開始，居民的共同擔(dān)憂就集中在側(cè)接線工程完成后必然會(huì)產(chǎn)生的廢氣排放是否會(huì)危及自己的健康這一問(wèn)題上 [41]居民聘請(qǐng)的代理律師在致市委書記的《律師函》中稱，這其實(shí)是“令業(yè)主們不安的根本問(wèn)題”，只要“政府所依據(jù)的環(huán)評(píng)報(bào)告是科學(xué)公正的，我可以代表三個(gè)社區(qū)表態(tài)，絕不無(wú)端無(wú)理糾纏，堅(jiān)決支持盡快開工”。這是一種典型的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

雖然到目前為止，研究者們對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)”(risk)概念的界定還眾說(shuō)紛紜，但是，各種風(fēng)險(xiǎn)定義均不會(huì)否定的是:風(fēng)險(xiǎn)是一種不利后果發(fā)生的可能性。而現(xiàn)代社會(huì)中，成為風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)象的“風(fēng)險(xiǎn)”，通常是“人為風(fēng)險(xiǎn)”，即它是人類行動(dòng)或者決定的伴隨后果?，F(xiàn)代復(fù)雜社會(huì)中，一個(gè)經(jīng)常出現(xiàn)的現(xiàn)象是風(fēng)險(xiǎn)制造者與風(fēng)險(xiǎn)承受者的分離，用盧曼的話來(lái)說(shuō)就是:一個(gè)人往往會(huì)成為“別人風(fēng)險(xiǎn)決定的受害者”。 [42]食品安全、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域均有大量此類實(shí)例。這種不公平、不正義的現(xiàn)象必然激起“受害者”(或自以為受害者)的抵抗。

西部通道事件的起因正是如此，西部通道工程的決策過(guò)程中，不利環(huán)境影響后果的承受者，即此事件中站出來(lái)“維權(quán)”的居民們，實(shí)際上是(或至少是自認(rèn)為)缺席了。然而，這些居民們是側(cè)接線工程所伴隨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的承受者，這是一個(gè)無(wú)法遮掩、不容否認(rèn)的現(xiàn)實(shí)。對(duì)這一現(xiàn)實(shí)的意識(shí)，使居民們有了參與相關(guān)決策過(guò)程、了解相關(guān)決策信息并且表達(dá)自身愿意的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。在這個(gè)意義上，可以說(shuō)利害關(guān)系人的“維權(quán)”行動(dòng)是風(fēng)險(xiǎn)交流與公眾參與持續(xù)運(yùn)作的動(dòng)力機(jī)制。

民主制下，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)公眾的需求、符合公眾價(jià)值觀念，這為居民參與包括風(fēng)險(xiǎn)交流在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)提供了正當(dāng)性。然而，公眾參與具有正當(dāng)性這一規(guī)范觀念并不能改變風(fēng)險(xiǎn)交流關(guān)系中專家在科學(xué)知識(shí)方面的優(yōu)勢(shì)地位。西部通道事件中就環(huán)評(píng)而展開的多次“對(duì)話”，實(shí)際也顯示出，大多數(shù)居民即使在多次與專業(yè)人員“對(duì)話”之后也仍然不明白環(huán)評(píng)專業(yè)人員對(duì)模型公式的建構(gòu)、變量指標(biāo)的選擇和具體的計(jì)算過(guò)程等技術(shù)性內(nèi)容。作為利害關(guān)系人，他們不需要任何專家的幫助，就“天然”地能夠知道，那些復(fù)雜難解的專業(yè)技術(shù)過(guò)程的結(jié)果與其切身利益息息相關(guān)，因而不再被“專業(yè)對(duì)話”拒之門外對(duì)他們而言具有極其重要的意義。

但是，西部通道事件在驗(yàn)證了專家與大眾之間的知識(shí)鴻溝存在的同時(shí)，也證明了這一知識(shí)鴻溝并非無(wú)法跨越。 [43]原因是，現(xiàn)實(shí)生活中的專家們并不是一個(gè)與公眾完全隔離的封閉群體——作為“誠(chéng)實(shí)的代理人”， [44]專家既可為規(guī)制者服務(wù)，也可為被規(guī)制企業(yè)、利害關(guān)系方或一般公眾服務(wù)。居民們的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不僅是他們?cè)诓煌晟频姆煽蚣芟聦ふ冶M可能參與途徑的動(dòng)力，也是促使其自發(fā)地尋找自己信任的專家的動(dòng)力。就此而言，風(fēng)險(xiǎn)交流的關(guān)鍵其實(shí)不在于“教育”外行公眾理解專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，而在于建立和維持對(duì)專家的“信任”。 [45]

現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，專家并不總是誠(chéng)實(shí)、可靠和負(fù)責(zé)的。那么，如何保障“專家”的可信度就成為一個(gè)不可回避的問(wèn)題。 [46]在此，需要特別強(qiáng)調(diào)的是，在現(xiàn)代復(fù)雜社會(huì)中，外行公眾對(duì)于自己所選擇的專家的“信任”，通常并不是傳統(tǒng)熟人社會(huì)里因?yàn)楸舜耸煜?、互相了解甚至相親相愛而生的信任，而是陌生人之間以抽象制度為前提的信任，即盧曼所謂的“系統(tǒng)信任” [47]。而吉登斯指出，“專家系統(tǒng)”正是建立這種系統(tǒng)信任的兩大機(jī)制之一。 [48]

(二)補(bǔ)充說(shuō)明：完善相關(guān)制度的必要性

一般而言，法律制度可以發(fā)揮增進(jìn)信任的作用，特別是通過(guò)實(shí)在規(guī)范或治理結(jié)構(gòu)形成的激勵(lì)機(jī)制和以各類法律責(zé)任為表現(xiàn)形式的約束機(jī)制，可以構(gòu)成信任的基礎(chǔ)。 [49]具體到“專家系統(tǒng)”，可以說(shuō)，沒有什么法律制度能夠保證將所有外行參與人在有效決策所需的時(shí)效內(nèi)變成專業(yè)人士。但是，在法律制度上保證所有的參與人在有疑慮時(shí)可以方便地依靠自己信任的專家，這是有可能的。

雖然西部通道事件的最終解決表明，在不完備的現(xiàn)有規(guī)范體系中，行動(dòng)者仍有努力擴(kuò)展參與空間推動(dòng)良好風(fēng)險(xiǎn)交流的可能性，但是，這一點(diǎn)不能被理解為，完備的法律規(guī)范是不必要的。不完備的規(guī)范體系欠缺足夠明確的行為指引和(特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)而言)有時(shí)是必要的規(guī)范約束，使得行動(dòng)者努力擴(kuò)展參與空間推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)交流的過(guò)程從根本上說(shuō)屬于試驗(yàn)性的，始終伴隨著“失控”或“失序”的風(fēng)險(xiǎn)。

事實(shí)上，群體性事件聲名不佳，因?yàn)橐话阏J(rèn)為聚合起來(lái)的人群很有可能成為被非理性情緒或激情所左右的“烏合之眾”，而現(xiàn)實(shí)中也不乏最初和平合法的群體抗?fàn)幾罱K失控演變?yōu)楸┝_突的事例。西部通道事件全過(guò)程避免了暴力沖突，是居民和政府雙方努力的結(jié)果。一方面是居民在知情較晚、未能及時(shí)獲得相關(guān)信息而不可避免地對(duì)政府產(chǎn)生不滿和懷疑的情況下，仍然避免了過(guò)激反應(yīng)，始終堅(jiān)持以理性方式提出訴求，在堅(jiān)持以合法方式表達(dá)意愿的同時(shí)，還創(chuàng)造性地提出解決問(wèn)題的方案，如引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的主張。另一方面是政府在各種壓力下及時(shí)改變了應(yīng)對(duì)策略，特別是改變了不及時(shí)公開信息、公眾參與流于形式的狀況，對(duì)居民的合法訴求表示了足夠的尊重，并且基于與居民的風(fēng)險(xiǎn)交流而積極采取實(shí)際行動(dòng)，對(duì)居民的真實(shí)關(guān)切給予了有效回應(yīng)，包括采取種種“法無(wú)明文”規(guī)定的行動(dòng)，特別是事件后期的專家復(fù)審、專家釋疑、民意調(diào)查等。若非如此，很難想象西部通道事件將如何收?qǐng)?。因此，必須清醒地意識(shí)到，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域，法律制度“不是不相干的”， [50]要認(rèn)真對(duì)待將西部通道事件的成功經(jīng)驗(yàn)制度化的可能性。