原標(biāo)題：以完善預(yù)算體系和公開作為財(cái)稅體制改革的重頭戲

今天上午九點(diǎn)，國務(wù)院總理李克強(qiáng)向十二屆全國人大二次會(huì)議作政府工作報(bào)告，報(bào)告對2014年的政府工作進(jìn)行了系統(tǒng)部署。新一屆政府的《工作報(bào)告》有哪些特點(diǎn)？我國今年改革將有哪些新動(dòng)向？人民網(wǎng)記者第一時(shí)間連線央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君進(jìn)行解讀。

王雍君指出，政府工作報(bào)告明確提出要“抓好財(cái)稅體制改革這個(gè)重頭戲”，這與十八屆三中全會(huì)《決定》對財(cái)稅體制的戰(zhàn)略定位十分契合?！稕Q定》將財(cái)政體制視為國家治理的重要支柱和國家長治久安的制度保障。與此相響應(yīng)，政府工作報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)了財(cái)稅體制改革的重要性，涉及政府預(yù)算、稅收、政府債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付改革等關(guān)鍵方面，但重心顯然放在政府預(yù)算制度的改革，而主基調(diào)則被清晰定位為預(yù)算完整性（“全口徑預(yù)算”）和預(yù)算公開，其中蘊(yùn)含的三個(gè)要點(diǎn)有必要仔細(xì)解讀。

王雍君談到，首先，中國未來財(cái)稅體制改革的重心和焦點(diǎn)，將日益轉(zhuǎn)向政府預(yù)算制度。在經(jīng)歷20多年高速增長的背景下，政府早已從當(dāng)年財(cái)政上的貧困政府迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楦辉Ｕ?，但?cái)政資源的雄厚實(shí)力并未相應(yīng)轉(zhuǎn)化為執(zhí)政能力和施政能力。究其根本原因，在于預(yù)算制度改革的嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致各級政府始終未能突破資源利用能力瓶頸，同時(shí)財(cái)政領(lǐng)域的腐敗、尋租和浪費(fèi)日趨嚴(yán)重。財(cái)政資源的相對富足和利用能力的不足，反過來又促使各級政府在更高程度上依賴“保投入”的陳舊觀念，績效觀念和嚴(yán)謹(jǐn)有序的財(cái)政控制觀念始終未能占據(jù)主導(dǎo)地位。若想有所突破，中國須大刀闊斧地改革預(yù)算制度。

王雍君認(rèn)為，與財(cái)政制度的其他板塊不同，預(yù)算制度承載了財(cái)稅體制的所有關(guān)鍵功能，包括控制、政策、管理和參與功能。這些功能正是國家治理和政府執(zhí)政的基石。就現(xiàn)狀而已，預(yù)算制度的這些功能相當(dāng)薄弱，這是導(dǎo)致各級政府施政能力難以系統(tǒng)持久提升的主因。沒有走上正軌的預(yù)算制度改革，任何形式的政府改革都難以真正奏效，國家治理體制的改革也無法步入正軌。鑒于預(yù)算本身就是政府的重要組成部分，沒有成功的預(yù)算改革，很難想象會(huì)有成功的政府改革、政治改革和治理改革。預(yù)算改革既是公共管理改革、更是政治改革的理想切入點(diǎn)，實(shí)有必要高看一眼。目前低看、漏看和誤看預(yù)算改革的傾向依然很嚴(yán)重。政府工作報(bào)告對預(yù)算改革的強(qiáng)調(diào)，有助于糾正這種傾向。

其次，預(yù)算改革最緊迫、最重要和最優(yōu)先的課題，就是確保預(yù)算的完整性，即政府工作報(bào)告表述的“全口徑預(yù)算管理”。王雍君談到，完整性支撐了預(yù)算制度的所有功能。時(shí)至今日，國人對預(yù)算完整性的理解仍然相當(dāng)不完整，這是特別需要糾正的誤解。完整意義上的預(yù)算完整性至少包括兩個(gè)關(guān)鍵層面：預(yù)算程序的完整性，即所有涉及公款的決定，都必須在法定預(yù)算程序上做出和籌劃，包括向立法機(jī)關(guān)報(bào)告、經(jīng)立法機(jī)制審查和批準(zhǔn)；預(yù)算信息的完整性，即預(yù)算文件應(yīng)全面披露政府活動(dòng)的范圍和細(xì)節(jié)，只有那些涉及國家機(jī)密和安全等特定事項(xiàng)例外。這些涉及公款的事項(xiàng)不僅包括常規(guī)性事項(xiàng)，也包括或有負(fù)債和突發(fā)事件等非常規(guī)事項(xiàng)。

王雍君認(rèn)為，政府工作報(bào)告特別提及了旨在增強(qiáng)預(yù)算全面性的三個(gè)要點(diǎn)：把所有政府性收入納入預(yù)算；把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理；推行政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。若能精心設(shè)計(jì)和成功實(shí)施這些改革，預(yù)算完整性將得到實(shí)質(zhì)性改進(jìn)，還可為拓展全面性創(chuàng)造有利條件。沒有預(yù)算的完整性，預(yù)算的控制功能、政策功能、管理功能和參與功能，都會(huì)失去根基，提升執(zhí)政能力與施政能力的努力也將被大打折扣。這就是為何增進(jìn)完整性應(yīng)作為預(yù)算改革最優(yōu)先事項(xiàng)的原因。

最后，王雍君談到，預(yù)算透明度應(yīng)作為僅次為預(yù)算完整性的改革事項(xiàng)對待。政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)了改進(jìn)透明度的幾個(gè)關(guān)鍵方面，主要包括：各級政府都要向社會(huì)公開其預(yù)算和決算；部門預(yù)算要逐步公開到基本支出和項(xiàng)目支出；所有財(cái)政撥款的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開；建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。這些內(nèi)容（尤其是第四項(xiàng)）與增進(jìn)預(yù)算完整性緊密相連。首要的是預(yù)算完整性。沒有完整的預(yù)算程序與預(yù)算信息，預(yù)算公開的范圍也將相應(yīng)受限。預(yù)算公開也有助于信息使用者做出評估和判斷，包括了解哪些政府活動(dòng)沒有進(jìn)預(yù)算，從而有助于約束政府增進(jìn)預(yù)算完整性。