3、開展市直機(jī)關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部定位公推

乳山市為了擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主，在市直機(jī)關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部選拔中也實行了定位公推，其主要做法是：一是在推薦提名上擴(kuò)大民主，實行“定位公推”，將每個職位全市大會推薦得票數(shù)列前3位、所在單位內(nèi)部推薦得贊成票率80%以上的作為考慮人選，把提名權(quán)交給了廣大群眾；二是在選拔方式上擴(kuò)大民主，引入公開考選、競爭上崗等競爭機(jī)制，把公平參與權(quán)交給廣大干部；三是在醞釀討論上擴(kuò)大民主，對重要職位領(lǐng)導(dǎo)干部實行常委會票推、全委會票決，把最終決定權(quán)交給全委會；四是在權(quán)力監(jiān)督上擴(kuò)大民主，實行問責(zé)監(jiān)督、審計監(jiān)督、巡視監(jiān)督、社會監(jiān)督等全方位、多層次監(jiān)督，把監(jiān)督評判權(quán)交給社會公眾。在此基礎(chǔ)上，2008年又采取了干部選拔任用全程紀(jì)實的辦法，以“公開空缺職位和任職要求、公開選拔程序和選任方法，差額推薦、差額考察、差額醞釀、差額表決”的方式，進(jìn)一步擴(kuò)大干部選用工作中的民主化程度，加強(qiáng)對干部選拔任用工作全過程的民主監(jiān)督，從而提高選人用人的公信度和黨員群眾的滿意度。

4、把公推直選范圍進(jìn)一步擴(kuò)展到社會其他領(lǐng)域

在公推直選鎮(zhèn)、村兩級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大基層黨組織成員的公推直選范圍，從2008年開始，將公推直選范圍進(jìn)一步向全市機(jī)關(guān)、事業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、改制企業(yè)、外商投資企業(yè)和社會中介組織等全面延伸拓展，并首先在財政局、廣電局、實驗中學(xué)、疾控中心、水利機(jī)械廠、正洋食品公司（三資企業(yè)）等單位進(jìn)行了公推直選試點取得經(jīng)驗，然后再向更大范圍逐步推開。

（二）乳山市發(fā)展黨內(nèi)基層民主的主要特色

第一，覆蓋范圍廣，涉及領(lǐng)域多。乳山市以改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式為突破口，在全省率先進(jìn)行了鎮(zhèn)黨委書記和村黨支部書記的公推直選試點。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步把公推直選范圍擴(kuò)大到其他機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、學(xué)校、醫(yī)院、改制企業(yè)、外商投資企業(yè)及社會中介組織等。目前全市共有各類基層黨支部1392個，實行“公推直選”的707個，占50.7%。并要求所有任屆期滿需要換屆的農(nóng)村基層黨組織，原則上都實行公推直選。

第二，民主程度較高，競爭性較強(qiáng)。在村黨支部公推直選過程中，上級黨組織在基層黨組織選舉中不帶框、不劃線、不限年齡、學(xué)歷、職級和身份，凡正式黨員均可被推薦為黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子候選人。直選村黨支部書記、委員，采取黨員一人一票、群眾一戶（或18周歲以上公民每人）一票的辦法推薦候選人，現(xiàn)場計票、當(dāng)場公布。在鎮(zhèn)黨委書記公推直選中，市委不提名具體候選人，只就鎮(zhèn)黨委班子結(jié)構(gòu)職數(shù)、任職資格等提出指導(dǎo)性意見，由鎮(zhèn)黨代表民主推薦鎮(zhèn)黨委成員候選人，差額直接選舉產(chǎn)生由黨代表直選鎮(zhèn)黨委書記。鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記、委員候選人的差額比例達(dá)到 50%，村黨支部成員候選人的差額比例達(dá)到100%。

第三，選舉程序規(guī)范完善，群眾參與比較廣泛。一是選舉前期工作準(zhǔn)備充分。各單位首先將候選人的工作經(jīng)歷、業(yè)務(wù)專長和主要事跡等整理成書面材料，印發(fā)給選舉人，并組織召集候選人與選舉人的見面會、咨詢會，讓雙方充分溝通交流；在正式選舉前，候選人還要就自己擬競爭的職位、競爭的優(yōu)勢條件和工作設(shè)想等進(jìn)行競職演講，將演講視頻傳送入戶滾動播放，讓選舉人進(jìn)一步了解候選人的情況。二是選舉過程實施監(jiān)督到位。正式選舉環(huán)節(jié)，在會場周圍設(shè)立秘密寫票室，使選舉人不受干擾地表達(dá)自己的意愿，現(xiàn)場寫票投票、公開唱票計票。同時，邀請新聞媒體、黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員、老干部和群眾代表全程監(jiān)督，確保選舉工作的透明度和公信度。三是群眾參與比較廣泛。實行公推直選極大地調(diào)動了廣大黨員和群眾的參與熱情，據(jù)統(tǒng)計，公推直選過程中群眾參與率達(dá)到96.9%，黨員投票率達(dá)到98.5%。中共山東省委政策研究室問卷調(diào)查結(jié)果顯示，該市廣大黨員和群眾對通過“公推直選”方式調(diào)整干部的認(rèn)可率達(dá)到100%，充分體現(xiàn)了“群眾公認(rèn)”原則。[2]

第四，堅持從實際出發(fā)，講求實際效果。乳山市在推進(jìn)黨內(nèi)基層民主過程中，始終堅持從本地實際情況出發(fā)進(jìn)行制度創(chuàng)新，講求實用實效，其經(jīng)驗主要有：一是合理確定公推直選的適用范圍。在鎮(zhèn)黨委班子的公推直選實踐中，從當(dāng)?shù)貙嶋H情況出發(fā)，充分考慮到不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口密度、黨員數(shù)量、交通條件和地域差異問題，因而根據(jù)不同情況作出了不同的規(guī)定：公推直選一般適用基層黨支部、黨總支以及黨員人數(shù)約在300人以下的基層黨委；而如果黨員人數(shù)在300人以上的基層黨委，可采取召開黨代表大會的形式，由黨代表進(jìn)行直接選舉。二是創(chuàng)新群眾參與推薦的形式。在人員較少且相對固定的單位，適宜組織全體群眾參與，人員較多的則可推選群眾代表參與推薦。尤其是在鎮(zhèn)黨委班子的公推環(huán)節(jié)中，充分運用現(xiàn)有的民主成果，即讓各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員參加推薦工作，這既能充分代表民意，符合有關(guān)規(guī)定，又能大大減少工作量，提高組織效率。三是增設(shè)鎮(zhèn)黨委不駐會委員。由于增設(shè)的鎮(zhèn)黨委委員是不駐會委員，仍然保持原來的身份、職級及工資開支渠道等不變，從而有效化解了長期困擾各地的公推直選制度與現(xiàn)行干部人事制度銜接不暢的問題，為進(jìn)一步擴(kuò)大公推直選范圍掃清了障礙。四是加強(qiáng)對公推直選干部的日常管理和考核監(jiān)督。健全重大決策征求意見制度；建立黨務(wù)公開、聽證咨詢、民主評議等為主要內(nèi)容的黨員意愿表達(dá)機(jī)制和干部評價監(jiān)督機(jī)制；健全基層黨組織任期目標(biāo)責(zé)任制度，對工作平庸、能力不強(qiáng)、連續(xù)兩年考評信任度達(dá)不到60%以上的，要進(jìn)行組織調(diào)整。

三、兩種模式的比較分析

(一) 兩者的共同之處

第一，兩種模式都引入了競爭機(jī)制，具有公推直選的一般特征。

首先，兩種模式在基層黨組負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生方式上都引入了競爭機(jī)制，對以往基層黨組織負(fù)責(zé)人通常由上級組織提名和經(jīng)過確認(rèn)型選舉的產(chǎn)生方式進(jìn)行了根本性改革，通過競爭性選舉，改變了以往基層黨組織負(fù)責(zé)人只是向上負(fù)責(zé)而不對下負(fù)責(zé)，而現(xiàn)在則必須把對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)有機(jī)結(jié)合起來。其次，在競爭機(jī)制運行的基礎(chǔ)上形成了“公推直選”的選舉方式，即首先由黨員和群眾代表參加“公推”從而產(chǎn)生初步候選人，突破了過去由上級黨組織壟斷提名權(quán)的慣例，使候選人的民意基礎(chǔ)更加廣泛；然后再舉行黨員大會進(jìn)行“直選”，進(jìn)而產(chǎn)生基層黨組織負(fù)責(zé)人（包括書記、副書記和委員）。這里需要說明的是：乳山市的“直選”過程與新都區(qū)略有不同，乳山的做法可以具體區(qū)分為兩種情形：一是在基層黨支部、黨總支以及黨員人數(shù)約300人以下的基層黨委，召開黨員大會由黨員進(jìn)行直選；二是如果黨員人數(shù)在300人以上的基層黨委，則采取召開黨代表大會的形式，由黨代表進(jìn)行直選。從總體上看，這兩種模式都在不同程度上減少了中間代理環(huán)節(jié)，增強(qiáng)了黨內(nèi)選舉的民主化程度。

第二，兩者都有比較清晰的改革思路，形成了各具特色的公推直選制度體系。

兩者在改革進(jìn)程中都體現(xiàn)了清晰的改革思路和整體規(guī)劃，在實踐中長期堅持進(jìn)行創(chuàng)新探索，逐步形成了各具特色的公推直選制度體系， 使試點經(jīng)驗的制度化水平達(dá)到了較高程度。新都區(qū)從打造陽光政府，改革選舉制度入手，大力推進(jìn)公推直選，實行“三會開放”、推動黨務(wù)公開，再到開展民主測評，逐步深化了黨內(nèi)基層民主改革，有效探索了黨內(nèi)基層民主發(fā)展的新形式，逐步形成了以公推直選、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的發(fā)展黨內(nèi)民主的政治框架，使新都區(qū)黨內(nèi)基層民主發(fā)展及制度創(chuàng)新得到了穩(wěn)步推進(jìn)和深入發(fā)展，構(gòu)建了一整套獨具特色的黨內(nèi)基層民主制度體系。而乳山市則通過試行黨代會常任制、公推直選鎮(zhèn)黨委書記和農(nóng)村黨支部書記、“定位公推”市直機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部等改革實踐，并將公推直選范圍向機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)及其他社會組織拓展延伸，從而形成了全面推進(jìn)黨內(nèi)基層民主的新格局，走出了一條 “以上帶下、以下促上、整體推進(jìn)”為特色的黨內(nèi)基層民主建設(shè)之路。

第三，兩者在全國范圍內(nèi)都有較大的影響力和發(fā)展的持續(xù)性，并在較大范圍內(nèi)發(fā)揮了示范作用。

兩者都受到了上級黨委領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和充分肯定，在各自的實踐探索中，創(chuàng)造和積累了黨內(nèi)基層民主發(fā)展的大量新鮮經(jīng)驗，形成了各具特色的“新都模式”和“乳山模式”，先后都獲得了中國地方政府創(chuàng)新獎，在全國范圍產(chǎn)生了很大的影響。并且，兩者都經(jīng)歷了十年以上的長期探索和持續(xù)發(fā)展，盡管兩個試點的黨委主要領(lǐng)導(dǎo)人都已幾次更替，但都能堅持不懈地推進(jìn)和深化黨內(nèi)基層民主建設(shè)，都具有較強(qiáng)的生命力和發(fā)展的持續(xù)性，并且都在更大范圍內(nèi)發(fā)揮了一定的典型示范作用。新都區(qū)在開展黨內(nèi)基層民主改革試點實踐之后，很快就得到了四川省委及成都市委的充分肯定和高度重視。還在2004年7月，成都市委在充分肯定新都經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，就下發(fā)文件要求在全市范圍開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選試點。2005年7月，成都市委在新都區(qū)召開了現(xiàn)場會，系統(tǒng)總結(jié)了新都區(qū)基層民主建設(shè)的實踐經(jīng)驗，正式出臺了《關(guān)于加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)的意見》，大力推進(jìn)全市基層民主政治建設(shè)的制度創(chuàng)新。2005年8月，省委組織部又在新都區(qū)召開了全省推進(jìn)黨內(nèi)基層民主深化先進(jìn)性教育長效機(jī)制建設(shè)座談會，決定將公推直選鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委書記的試點擴(kuò)大到全省18個市州30個縣(市、區(qū))。而乳山市的試點實踐也是一開始便受到中組部和山東省委領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和肯定。早在2005年山東省委組織部就對乳山擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主的做法進(jìn)行了研究總結(jié)，認(rèn)為“一個縣級市在擴(kuò)大基層民主方面有這么多的探索和實踐，這在全國也是比較少見的，對全省乃至全國具有一定典型示范意義和借鑒意義”。乳山市通過總結(jié)黨內(nèi)基層民主建設(shè)經(jīng)驗而形成的《擴(kuò)大黨內(nèi)民主案例分析》榮獲中組部調(diào)研成果一等獎，并由中央黨建讀物出版社出版，是受到中組部明確肯定的擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主的典型案例。2009年2月，《全國基層組織建設(shè)情況通報》刊發(fā)了乳山市擴(kuò)大基層黨組織公推直選范圍的經(jīng)驗材料，當(dāng)時的中共中央政治局委員、書記處書記、中組部部長李源潮當(dāng)即作出批示，要求有關(guān)部門予以關(guān)注。

(二) 兩者的不同特點

第一，兩種模式的民主程度和擴(kuò)展范圍不同。

2003年以來，新都區(qū)陸續(xù)在全區(qū)11個建制鎮(zhèn)、299個村推行了黨委（支部）書記的公推直選。2007年，村級黨組織公推直選的覆蓋面已達(dá)100%；到2008年，鎮(zhèn)黨委書記公推直選的覆蓋面也達(dá)到100% 。并且，新都區(qū)的公推直選過程比較嚴(yán)格，是在公推的基礎(chǔ)上然后召開黨員大會由全體黨員進(jìn)行直選。而乳山市則強(qiáng)調(diào)要根據(jù)不同情況來合理確定公推直選的適用范圍，對于黨員人數(shù)在300人以上的基層黨委，則由黨代表而不是全體黨員進(jìn)行直接選舉。從2008年開始， 乳山市又把公推直選范圍擴(kuò)大到了全市各個領(lǐng)域的基層黨組織。在全市范圍內(nèi)， 選擇了機(jī)關(guān)， 學(xué)校， 醫(yī)院， 改制企業(yè)， 外商投資企業(yè)和社會中介組織等7個不同類型單位進(jìn)行了試點。相比較而言，新都區(qū)的公推直選過程更加嚴(yán)格，因而其民主化程度較高一些； 而乳山市實行公推直選的領(lǐng)域更加廣泛，從黨內(nèi)民主帶動人民民主的角度來看，其社會影響更大一些。

第二，兩種模式的目標(biāo)設(shè)計和價值取向不同。

新都區(qū)的公推直選是選書記，而乳山市的公推直選是選班子。在我們看來，乳山的選班子較之新都的選書記，更為科學(xué)合理：一是公推直選黨委班子比公推直選黨委書記更能體現(xiàn)現(xiàn)代民主精神，有利于集體領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力制約，更加符合民主政治的發(fā)展趨勢。二是公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子更符合黨章精神。由于黨內(nèi)實行的是委員會制，而不是行政首長負(fù)責(zé)制，因此，公推直選不應(yīng)只選黨委書記，而應(yīng)當(dāng)包括黨委員會全體成員。三是公推直選黨委班子有利于加強(qiáng)集體領(lǐng)導(dǎo)，防止個人權(quán)力過分集中。各地基層試點的經(jīng)驗表明，實行公推直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記比以往更具有集權(quán)的傾向，而在目前權(quán)力制約機(jī)制尚未形成的情形之下，容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗的滋生。[3]