中國(guó)政府高度重視周邊國(guó)家在外交中的布局。隨著中央周邊外交工作座談會(huì)的召開，周邊外交在中國(guó)外交整體議程中的地位進(jìn)一步凸顯，其對(duì)中國(guó)外交的重要性繼續(xù)提升。在新形勢(shì)下，周邊對(duì)中國(guó)具有的重要戰(zhàn)略意義正成為國(guó)內(nèi)普遍共識(shí)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷上升，與周邊國(guó)家經(jīng)貿(mào)關(guān)系更加緊密，對(duì)周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)外交不僅是中國(guó)周邊外交的組成內(nèi)容，也是推進(jìn)周邊外交的重要手段，在周邊外交工作中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的支撐作用，因而要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌謀劃涉及體制機(jī)制和策略選擇的重大問(wèn)題，以謀求最廣泛的共識(shí)，形成最大的經(jīng)濟(jì)外交政策合力。

一、協(xié)調(diào)央地關(guān)系，支持地方全方位參與周邊經(jīng)濟(jì)外交

沿邊省份是中國(guó)與周邊國(guó)家直接接壤的地理區(qū)域，也是與周邊國(guó)家經(jīng)貿(mào)往來(lái)的最重要空間通道，在開展周邊經(jīng)濟(jì)外交中有諸多優(yōu)勢(shì)，包括邊貿(mào)聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)、地理連接的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、機(jī)制構(gòu)建的制度優(yōu)勢(shì)和人文交流的社會(huì)優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，沿邊省份高度參與了中國(guó)的周邊外交，是若干周邊經(jīng)濟(jì)政策的直接提出者和執(zhí)行者，發(fā)揮了“橋頭堡”、“中轉(zhuǎn)站”和“大后方”的作用。

總體上，中央和沿邊省份在周邊經(jīng)濟(jì)外交中互相配合、補(bǔ)充和支持，取得了較好的政策效果。[1] 國(guó)務(wù)院及有關(guān)中央部委在制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、沿邊開放戰(zhàn)略以及跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，突出沿邊省份和周邊國(guó)家的互動(dòng)和依賴，注重沿邊省份對(duì)相應(yīng)鄰國(guó)的輻射帶動(dòng)作用，支持它們和周邊鄰國(guó)形成協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展和互利發(fā)展的有益局面。[2] 沿邊省份充分發(fā)揮主動(dòng)性，在謀劃地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中，大都把周邊國(guó)家納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略當(dāng)中，考慮了整合和利用周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)資源，通過(guò)更好地向周邊國(guó)家開放以及與周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)互動(dòng)打造次區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體。未來(lái)，要以“擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放”這一國(guó)內(nèi)改革目標(biāo)為新的戰(zhàn)略契機(jī)，充分發(fā)揮各地方能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，以沿邊開放帶動(dòng)周邊發(fā)展，更有力地推進(jìn)面向周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)外交。

第一，個(gè)別性政策和普遍性政策。中國(guó)周邊外交總體上有東南亞、南亞、中亞和東北亞四個(gè)次周邊區(qū)域，各個(gè)區(qū)域均有相應(yīng)的沿邊省份參與。因四個(gè)次周邊區(qū)域的國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，各國(guó)國(guó)內(nèi)比較經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)不同，其對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)需求和與中國(guó)開展經(jīng)濟(jì)合作的側(cè)重點(diǎn)各有不同。沿邊省份針對(duì)各自周邊區(qū)域所制定出的經(jīng)濟(jì)合作政策具有個(gè)體性和特殊性，這是客觀存在的現(xiàn)實(shí)。例如，云南著力打造“以河（湄公河）為基礎(chǔ)”的面向流域國(guó)家的跨境經(jīng)貿(mào)合作模式，廣西主要建設(shè)“以灣（北部灣）為基礎(chǔ)”的面向東盟沿海國(guó)家的區(qū)域一體化合作模式，內(nèi)蒙古推進(jìn)“以礦（煤礦）為基礎(chǔ)”的面向蒙古的跨境經(jīng)貿(mào)合作模式，新疆重點(diǎn)實(shí)施“以能源（油氣）為基礎(chǔ)”的面向中亞地區(qū)的跨境經(jīng)貿(mào)合作模式。這些模式考慮了各自的地理特點(diǎn)以及周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，差異明顯。

同時(shí)，各沿邊省份與相應(yīng)周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作也存在大量共性，這主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)等方面，幾乎所有沿邊省份都有類似規(guī)劃。針對(duì)這兩大共同政策領(lǐng)域的普遍難點(diǎn)或推進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，中央政府可在檢驗(yàn)和比較的基礎(chǔ)上加以推廣，豐富地方參與周邊經(jīng)濟(jì)外交的政策工具箱。

第二，放權(quán)和規(guī)范。沿邊省份處于周邊經(jīng)濟(jì)外交的地理最前沿，與周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化交流最多，中央部委應(yīng)賦予其在周邊外交中的更大權(quán)限，尊重沿邊省份制定跨境經(jīng)濟(jì)政策的首創(chuàng)性，支持個(gè)別沿邊省份的政策設(shè)計(jì)和規(guī)劃。此外，中央也要對(duì)地方開展跨境經(jīng)濟(jì)合作加以規(guī)范。沿邊省份開展跨境經(jīng)濟(jì)合作的最大動(dòng)力是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，對(duì)從國(guó)家整體外交利益的高度看待跨境周邊合作的意識(shí)可能存在不足。過(guò)多從地方經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)的政策，可能忽視甚至是損害了整體外交和安全利益。中央應(yīng)從全局出發(fā)，防止周邊經(jīng)濟(jì)外交政策制定出現(xiàn)過(guò)度地方化傾向，避免國(guó)家外交利益被狹隘的地方經(jīng)濟(jì)利益所干擾。中央部委應(yīng)對(duì)沿邊省份的周邊合作進(jìn)行統(tǒng)籌和定位，協(xié)調(diào)不同省份對(duì)同一周邊地區(qū)或鄰國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策，抑制沿邊省份在周邊經(jīng)濟(jì)外交中的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。

周邊經(jīng)濟(jì)外交中的關(guān)稅、人民幣地區(qū)化、雙邊貨幣互換協(xié)議、援助和周邊自貿(mào)區(qū)建設(shè)等經(jīng)濟(jì)政策需要由中央政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，其他經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域，如邊境貿(mào)易、口岸通道、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)、對(duì)周邊國(guó)家投資、加工物流以及農(nóng)業(yè)合作等，中央要善于借助和調(diào)動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)資源，重視發(fā)揮地方的主動(dòng)性和創(chuàng)新性，允許其在某些政策領(lǐng)域?qū)嵭刑厥夥绞胶驼?。[3]

第三，統(tǒng)籌“沿邊”、“內(nèi)陸”和“沿海”三大區(qū)域，形成各省份全方位參與周邊經(jīng)濟(jì)外交的新格局。沿邊省份是開展周邊外交最為首要的地方行為體，然而，這些省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在國(guó)內(nèi)處于中下游水平，經(jīng)濟(jì)實(shí)力并不突出，與周邊國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作水平不高，其本身并不具備足夠的經(jīng)濟(jì)能力拉動(dòng)周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。僅僅依靠沿邊省份無(wú)法最為有效地推行周邊外交中的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，因而需要有橫貫東中西、聯(lián)結(jié)南北的超地域思維，引入內(nèi)陸省份和沿海省份，積極深化與周邊國(guó)家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，拓展周邊經(jīng)濟(jì)外交的戰(zhàn)略空間，提升周邊經(jīng)濟(jì)外交的整體實(shí)力。

就內(nèi)陸省份而言，重點(diǎn)是通過(guò)更多的水陸空跨境互聯(lián)互通連接周邊國(guó)家和內(nèi)陸地區(qū)，帶動(dòng)物流、人流、信息流和資本流在內(nèi)陸、沿邊和周邊國(guó)家的順暢流動(dòng)。推動(dòng)面向中亞地區(qū)的“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”，要注重發(fā)揮甘肅、寧夏和陜西等內(nèi)陸省份的作用。建設(shè)面向東盟的“海上絲綢之路”則可考慮引入湖南和江西。孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊要輻射到貴州、四川和重慶。面向蒙古的經(jīng)濟(jì)外交要積極發(fā)揮北京和河北等華北省市的作用。沿海省份也要參與到周邊經(jīng)濟(jì)外交當(dāng)中，要借助上海、江蘇、浙江、福建和山東等沿海發(fā)達(dá)省市在周邊外交中的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，形成海陸統(tǒng)籌、東西互濟(jì)的呼應(yīng)格局。[4] 在方式上可以鼓勵(lì)這些省份結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和需求，定向瞄準(zhǔn)某個(gè)周邊國(guó)家，擴(kuò)大與該國(guó)的貿(mào)易和投資，加強(qiáng)同該國(guó)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系。