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大國(guó)新村
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進(jìn)一步完善立法機(jī)制(2)

完善行政立法和地方立法,處理好人大立法和政府立法、中央立法和地方立法的關(guān)系,加強(qiáng)對(duì)行政立法、地方立法的合憲性、合法性的法律監(jiān)督,進(jìn)行全面的法規(guī)清理

世界范圍內(nèi)各國(guó)都存在行政權(quán)力擴(kuò)張和中央權(quán)力的去集權(quán)化趨勢(shì),以及與之相伴的行政立法和地方立法膨脹趨勢(shì)。我國(guó)過去30多年的立法發(fā)展也符合世界立法發(fā)展的總趨勢(shì),國(guó)務(wù)院和地方國(guó)家機(jī)關(guān)所制定的行政法規(guī)和地方法規(guī)規(guī)章的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過由全國(guó)人大及其常委會(huì)立法數(shù)量。即使全國(guó)人大及其常委會(huì)立法的實(shí)際起草機(jī)構(gòu)也多數(shù)是國(guó)務(wù)院或其所屬各部委。由此,加強(qiáng)對(duì)行政立法、地方立法的合憲性、合法性的法律監(jiān)督成為完善法律體系的重要任務(wù)。

按照我國(guó)憲法,全國(guó)人大監(jiān)督全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律;全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督行政法規(guī)和地方法規(guī)、自治條例和單行條例;國(guó)務(wù)院監(jiān)督國(guó)務(wù)院各個(gè)部門的部門規(guī)章和地方政府規(guī)章;有立法權(quán)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督常委會(huì)的地方法規(guī)和同級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的地方政府規(guī)章。上述法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)改變或撤銷被監(jiān)督機(jī)構(gòu)不適當(dāng)?shù)臎Q定,包括法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章,此即我國(guó)法律監(jiān)督的“改變撤銷機(jī)制”。中國(guó)憲法和立法法規(guī)定的備案制度,即行政法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案,地方法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案;民族自治地方的自治條例和單行條例報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案后生效;特別行政區(qū)制定的法規(guī)須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案,此即我國(guó)法律監(jiān)督的“備案審查機(jī)制”。

值得注意的是,自我國(guó)法律監(jiān)督制度建立以來,無論全國(guó)人大常委會(huì)還是國(guó)務(wù)院從未啟動(dòng)過違憲、違法行政立法和地方立法審查案件,使得“改變撤銷機(jī)制”處于閑置狀態(tài),備案制度也是備而不查。在實(shí)際出現(xiàn)了行政立法、地方立法違背憲法、法律的情況時(shí),往往擔(dān)心啟動(dòng)正式的法律監(jiān)督程序會(huì)使問題鬧大,形成上下級(jí)之間、人大與政府之間的公開對(duì)立,破壞黨章所規(guī)定的“下級(jí)服從上級(jí),全黨服從中央”原則,多采取事先通氣、“打招呼”等非正式方式促其改正。這種“協(xié)商民主”誠(chéng)然有一定現(xiàn)實(shí)意義,但在地方與中央,立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的不同利益、不同意見相互沖突時(shí),有法不依,靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、行政慣例甚至上下級(jí)之間的熟人關(guān)系而不是正式的法律程序去解決問題,必然導(dǎo)致責(zé)任不清,互相推諉,影響現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。

對(duì)此,我們的主要建議是:

第一,加強(qiáng)和完善以全國(guó)人大常委會(huì)為中心的立法監(jiān)督制度,加強(qiáng)其對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)的監(jiān)督,行使憲法所賦予的撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令,撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議的職權(quán),使我國(guó)法律監(jiān)督的“改變—撤銷機(jī)制”真正發(fā)揮作用,保證憲法至上,憲法法律在全國(guó)的統(tǒng)一實(shí)施,保證規(guī)范性文件的合法性。

第二,完善備案審查制度,認(rèn)真做好全國(guó)人大常委會(huì)依法對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例和特別行政區(qū)立法的備案工作,加強(qiáng)備案審查機(jī)制,注意審查機(jī)制與協(xié)商機(jī)制、撤銷機(jī)制的銜接。

第三,由全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院對(duì)配套法規(guī)進(jìn)行全面清理,對(duì)哪些法律還沒有配套的行政法規(guī)和地方法規(guī)、哪些法律的規(guī)定落實(shí)了,哪些規(guī)定沒有落實(shí)等情況,做到心中有數(shù)。“配套法規(guī)”包括兩類:一是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī),一種是綜合性的實(shí)施細(xì)則、實(shí)施條例和實(shí)施辦法,另一種是專門性行政法規(guī)。二是有立法權(quán)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)而做的具體規(guī)定,即實(shí)施性立法(配套的地方法規(guī)、自治條例和單行條例)。實(shí)踐問題是,隨著我國(guó)法律體系的形成,“有法可依”問題得到解決,法律規(guī)范數(shù)量大幅增加,法律規(guī)范間的沖突日趨嚴(yán)重,對(duì)法律的實(shí)施產(chǎn)生很大影響。現(xiàn)行法律中有多少條款需要制定配套的行政法規(guī)或地方法規(guī)、自治條例和單行條例,已經(jīng)制定了多少配套法規(guī),法律已規(guī)定但還沒有制定的配套法規(guī)有多少?還沒有完全搞清楚。

完善法律解釋,實(shí)現(xiàn)社會(huì)變動(dòng)與法律穩(wěn)定的平衡,保持國(guó)家法制統(tǒng)一

社會(huì)關(guān)系的經(jīng)常變動(dòng)與法律的穩(wěn)定性是一對(duì)永遠(yuǎn)不可克服的矛盾。用法律阻礙社會(huì)的變革不行,桎梏社會(huì)變革的法律會(huì)被社會(huì)所拋棄。但絕不能因此就置法律于不顧,任意行事,亂指揮、瞎折騰,經(jīng)濟(jì)上去了,但法律權(quán)威和穩(wěn)定秩序卻遭到破壞。這是我國(guó)改革開放以來的一條深刻的教訓(xùn)。法律解釋是實(shí)現(xiàn)法律的穩(wěn)定性和社會(huì)關(guān)系的變動(dòng)性之間平衡的一個(gè)重要手段。完全可以在保持法律穩(wěn)定性的前提下,在保證和法律、法律原則一致的情況下,通過法律解釋解決這一矛盾。

中國(guó)的法律解釋可分為立法解釋、司法解釋和行政解釋三類。我國(guó)立法解釋的功能尚未得到充分發(fā)揮,而是過多地依賴于立改廢的手段。實(shí)際上,立法解釋在許多方面都可以替代成本很高的法律的立改廢,尤其是在憲法領(lǐng)域,由于憲法在整個(gè)法律體系中的至高無上的地位,頻繁的修憲勢(shì)必影響憲法的權(quán)威,完全可以通過憲法解釋的機(jī)制,在不同現(xiàn)行憲法的基本原則相沖突的情況下,使憲法既保持穩(wěn)定性又能夠適應(yīng)社會(huì)的變遷。

全國(guó)人大常委會(huì)1981年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》,授予最高人民法院和最高人民檢察院以司法解釋權(quán)。最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋在我國(guó)占有相當(dāng)重要的地位。但司法解釋也有負(fù)面功能,即容易侵害立法機(jī)構(gòu)的立法權(quán)。為此,應(yīng)該從完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的高度加強(qiáng)司法解釋的建設(shè),既要充分發(fā)揮司法解釋在法律實(shí)施中的重要作用,又要通過全國(guó)人大常委會(huì)備案,就是否符合相關(guān)的法律、法規(guī)問題對(duì)司法解釋進(jìn)行法律審查和監(jiān)督。

此外還要繼續(xù)強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則,解決法制統(tǒng)一問題。法制統(tǒng)一的核心內(nèi)涵是:一切法的規(guī)范不得與憲法相抵觸;下位法不得抵觸上位法,其他規(guī)范性文件不得抵觸法律、法規(guī)、規(guī)章;同位法之間不得相互抵觸。當(dāng)務(wù)之急是立足國(guó)情和現(xiàn)行體制,進(jìn)行雙向思考,發(fā)揮好不同立法主體的積極性,特別是發(fā)揮好中央和地方兩個(gè)積極性,在動(dòng)態(tài)中實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一。

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[責(zé)任編輯:楊昀赟]
標(biāo)簽: 立法   機(jī)制