國家的有效治理結(jié)構(gòu)

不同類型的國家如何形成一套有效的治理結(jié)構(gòu)？我們可以從觀察國家運(yùn)行的多種方式中找到一些觀察點(diǎn)：一是關(guān)注“國家”對內(nèi)的權(quán)力分配關(guān)系，它既牽涉到統(tǒng)治者（如國王／皇帝）與其他權(quán)力所有者（如貴族、官僚或民眾）之間的權(quán)力界分，也涉及中央與地方之間的權(quán)力界分；二是關(guān)注“國家”對外的權(quán)力延伸或收縮，它包括有形或無形的占領(lǐng)及依附形態(tài)。這些特征之間的不同組合，便形成了各種治理結(jié)構(gòu)，如王國／帝國、君主制國家／共和制國家、集權(quán)制國家／聯(lián)邦制國家、民主制國家／獨(dú)裁制國家、宗主國／殖民地等。

德國歷史上的各類“國家”正是在上述內(nèi)外權(quán)力施展的四類模式之間移動。

內(nèi)部權(quán)力分配的第一類模式包含著從等級制到獨(dú)裁制的各種形態(tài)。盡管德意志的封建化較晚而且并不完善，但神圣羅馬帝國仍然是一種歐洲類型的等級制國家。僧俗貴族以其不同的等級身份，參與到帝國的政治生活中，平民則被排除在外。這種權(quán)力安排雖然使皇帝逐漸失去實(shí)權(quán)，但卻保障了等級之間權(quán)利與義務(wù)的均衡性，實(shí)為帝國之所以可以持續(xù)近千年的重要根源之一。19世紀(jì)則見證了這種等級制的緩慢解體進(jìn)程，但它仍然在德意志帝國中得以保留，特別是普魯士三級選舉制一直延續(xù)到戰(zhàn)爭末期。這既維護(hù)了沒落貴族們的臉面，也是所謂“德意志資產(chǎn)階級貴族化”的源頭所在。《魏瑪憲法》以“德國人民在法律面前一律平等”（第109條）的規(guī)定徹底廢除了等級制，并通過總統(tǒng)直選和比例代表制兩種途徑來保障每一個人的民主權(quán)利。更為重要的是，它進(jìn)行了“福利國家”（Sozialstaat）的首次實(shí)踐，完成了從“警察國家”（Polizeistaat）向“權(quán)利國家”（Rechtsstaat）的轉(zhuǎn)型。孰料，這種突如其來的民主制卻未能保證政治舞臺的穩(wěn)定與持久，并最終讓位于納粹政權(quán)。在第三帝國中，究竟是希特勒個人獨(dú)裁，還是多頭治理，學(xué)界至今仍有爭議。不過，可以肯定的是，無論何種獨(dú)裁制，它都曾有效壓制住社會各階層的反抗行動。事實(shí)上，任何一種抵抗運(yùn)動都沒有形成對納粹政權(quán)的威脅。1945年后，至少在憲法表述里，民主制重新回到主流話語中，特別在聯(lián)邦德國中，“福利國家”與“權(quán)利國家”成為一種共識。

內(nèi)部權(quán)力分配的第二類模式是從聯(lián)邦共和制到中央集權(quán)制的各種形態(tài)。在德意志歷史的絕大多數(shù)時間里，中央權(quán)力都沒有形成對地方權(quán)力的有效控制。從神圣羅馬帝國后期到德意志聯(lián)盟，邦國的主權(quán)意識越來越濃厚。這一點(diǎn)導(dǎo)致俾斯麥在構(gòu)思《德意志帝國憲法》時也不得不對巴伐利亞和符騰堡等邦國做出讓步，使之繼續(xù)保留郵政和電訊等自治權(quán)。聯(lián)邦構(gòu)架最終形成于魏瑪共和國，并在聯(lián)邦德國得以延續(xù)下來。反之，中央高于地方的權(quán)力架構(gòu)僅僅出現(xiàn)在三個歷史時期：在神圣羅馬帝國前期，皇帝（如奧托一世）借助諸如“帝國教會體制”或各種聯(lián)姻途徑來保障自己的掌控力；在希特勒統(tǒng)治時期，納粹黨通過《國家重建法》（1934年）不斷侵入地方機(jī)構(gòu)，一步步地完成了所謂“集權(quán)主義文化”的建構(gòu)；在民主德國，1952年改革把5個州劃分為直屬中央領(lǐng)導(dǎo)的14個專區(qū)，形成了中央—專區(qū)—縣—鄉(xiāng)四級垂直型行政體制。

外部權(quán)力界分的第一類模式是從王國到民族國家的各種形態(tài)。德意志王國是第一種國家形態(tài)，它繼承了東法蘭克王國的遺產(chǎn)，并著重凸顯“我們這些說德語者”與其他人之間的區(qū)分。神圣羅馬帝國成立后，則從排他性轉(zhuǎn)為擴(kuò)張性，不斷通過軍事征服的方式，來增添“帝國”之名的榮耀。在19世紀(jì)民族主義的浪潮中，德意志帝國顯現(xiàn)出半民族國家／半帝國的雙重特征：一方面，小德意志方案的勝利重新恢復(fù)了國家對外的排他性；另一方面，威廉二世上臺后，追求“陽光下地盤”的“世界政策”一下子又把這艘大船扭向了擴(kuò)張主義的方向。這一趨勢經(jīng)過了魏瑪共和國，最終在希特勒的第三帝國中登上巔峰。它極為巧妙地把極端民族主義的狂熱與對外尋求生存空間的渴望集合在一起，建起了所謂的“大德意志帝國”。1945年后出現(xiàn)了180度的大轉(zhuǎn)彎，民族國家理念在兩個德國都受到了劇烈沖擊，東方還是西方的政治抉擇讓那些曾經(jīng)被視作主權(quán)國家不可缺少的符號（如領(lǐng)土）都黯然失色。民主德國自視為蘇聯(lián)社會主義陣營中的重要一環(huán)，在波匈事件和捷克事件中均是干涉論的積極主張者。聯(lián)邦德國也把自己融入到戰(zhàn)后歐洲一體化的進(jìn)程中。兩德統(tǒng)一后，包容性取代了歷史上的排他性和擴(kuò)張性，進(jìn)一步增強(qiáng)了“歐洲中的德國”這一外交立場。

外部權(quán)力分配的第二類模式涉及到國家獨(dú)立還是依附的特征。在近代之前，“主權(quán)”概念還未流行，德國歷史上的一些“國家”經(jīng)常出現(xiàn)領(lǐng)土變動、統(tǒng)治區(qū)域不清晰的現(xiàn)象。如在神圣羅馬帝國出現(xiàn)后，德意志王國便逐漸成為一種地理名詞，所謂“德意志王國的國王”也僅僅只能統(tǒng)治自己所管轄的邦國。又如神圣羅馬帝國的版圖大小是同皇帝家族的控制力緊密相關(guān)的，它最初涉及德意志、意大利北部和勃艮第三塊區(qū)域，到查理五世（Karl V., 1530～1556在位）統(tǒng)治時，帝國一度控制著西歐的大半江山。這種國家疆域的模糊性一直保留到德意志聯(lián)盟時期，英國、丹麥與荷蘭等三國因擁有德意志領(lǐng)土而有權(quán)參加聯(lián)盟議會。1864年的德丹戰(zhàn)爭正是由此而促發(fā)。從《德意志帝國憲法》起，國家獨(dú)立成為人們的一種共識。但在1945～1955年間，兩個德國均有過主權(quán)受限的短暫經(jīng)歷。再者，從聯(lián)邦德國的角度來看，民主德國只是一個依附于蘇聯(lián)的“占領(lǐng)區(qū)”。

國家的權(quán)力分配不可能內(nèi)外截然分離，也無法做到同一維度上的各自為政。因此，任何一類國家的運(yùn)行，必然牽涉到以上四個層面之間的相互糾纏。從歷史的角度來看，當(dāng)這些權(quán)力分配系統(tǒng)達(dá)成平衡時，國家便形成了一種有效的治理結(jié)構(gòu)，并在一段時期內(nèi)得到維系。反之，國家便迎來了轉(zhuǎn)型時刻。

國家轉(zhuǎn)型的三種方式

國家因何而轉(zhuǎn)變？從上述兩個方面來看，只要統(tǒng)治者無法論證自己的權(quán)力來源，或者當(dāng)權(quán)力分配系統(tǒng)失衡時，國家轉(zhuǎn)型的契機(jī)便會產(chǎn)生。具體而言，德國歷史上的國家轉(zhuǎn)型大致可歸類于三種因素：

第一種是來自更高使命的呼喚。962年，伴隨著奧托一世在羅馬加冕，成立才30多年的“德意志王國”升格為“神圣羅馬帝國”。德意志人繼承了查理大帝（Karl der Große，800～814在位）的皇冠，進(jìn)而成為西羅馬帝國的繼承者。在此后相當(dāng)長的時期里，在這片原來由羅馬人統(tǒng)治的區(qū)域中，唯有德意志人才有權(quán)自稱“奧古斯都”。這種“帝國的榮光”讓德意志人心甘情愿地在長達(dá)千年的時間里犧牲自己的民族身份，而去追求世界主義的目標(biāo)。皇帝“承擔(dān)著高尚的職責(zé)，象征著歐洲的統(tǒng)一，保護(hù)著基督教世界的和平，并在各類政權(quán)之間維持均勢”。到19世紀(jì)，民族還是世界的價值立場卻發(fā)生逆轉(zhuǎn)，“民族國家的誘惑力”驟然上升，以致此前“文化民族”的自我認(rèn)知不得不讓位于一種對“國家民族”的急切渴望。為此，德意志甚至愿意犧牲哈布斯堡家族，來促成更為現(xiàn)實(shí)的“俾斯麥革命”。從德意志聯(lián)盟到德意志帝國的轉(zhuǎn)型，正是源于這種民族主義思潮的召喚。在某種意義上，當(dāng)下的聯(lián)邦德國也曾帶著某種獻(xiàn)身的意識，在歐元危機(jī)期間，獨(dú)自苦撐，不愿意放棄歐盟這一跨民族政治共同體。

第二種是突然降臨的外部壓力。即便到18世紀(jì)中葉，孱弱不堪的神圣羅馬帝國一再受人奚落，被諷刺為“既不神圣，也不是羅馬，更不是帝國”（伏爾泰語），但倘若沒有拿破侖戰(zhàn)爭的沖擊，這個歐洲中部的龐然巨物恐怕還將茍延殘喘數(shù)十年，甚至數(shù)百年。最新研究表明，15世紀(jì)末以后的帝國政治發(fā)展趨勢并非陷入停頓，而是出現(xiàn)了一種新活力，即強(qiáng)化了聯(lián)邦主義的色彩。甚至在18世紀(jì)90年代，帝國議會與帝國最高法院再度運(yùn)轉(zhuǎn)起來，以協(xié)調(diào)“各邦對國內(nèi)外壓力作出共同反應(yīng)”。正是由于拿破侖改變了帝國內(nèi)部的政治格局，并自行加冕為帝，哈布斯堡家族考慮到自己無望當(dāng)選皇帝，才宣布帝國解體。值得關(guān)注的是，在神圣羅馬帝國解體之前，哈布斯堡家族已經(jīng)宣布把“奧地利王國”升格為“奧地利帝國”，其合法性恰恰建立在老帝國的基石之上——新的帝國紋章是奧地利紋章上加羅馬帝國皇冠，新帝國色彩與鷹徽則完全繼承了老帝國。與此類似，德意志帝國的轉(zhuǎn)型是一場士兵起義后的結(jié)果。盡管德意志帝國遭遇到各類新生社會問題的沖擊，并且輸?shù)袅说谝淮问澜绱髴?zhàn)，但1918年10月初開始啟動的政治改革本來有機(jī)會在和平狀態(tài)下把君主獨(dú)裁制改造為君主立憲制。然而基爾水兵起義卻點(diǎn)燃了社會各階層反對帝國的潛在怨氣，以至于如艾伯特（Friedrich Ebert）這樣的社會民主黨高層領(lǐng)袖都不得不放棄保留君主制的計(jì)劃，轉(zhuǎn)向共和制。

第三種是逐步醞釀的內(nèi)部風(fēng)暴。從魏瑪共和國到納粹帝國的轉(zhuǎn)型，更大程度上源于不斷惡化的民主危機(jī)，而不是一場革命后的結(jié)果。德國歷史上的第一個民主共和國自其誕生之日起，便不斷受到外部戰(zhàn)爭賠款壓力和內(nèi)部極端勢力的反復(fù)挑戰(zhàn)。而過于超前的民主設(shè)計(jì)又為善于鉆營的投機(jī)客們打開了通往權(quán)力的大門。不過，即便從1929年起，魏瑪共和國的民主危機(jī)也不是一蹴而就的，它至少經(jīng)歷了三個階段：首先，最后一屆大聯(lián)盟內(nèi)閣在失業(yè)投保費(fèi)的比例問題上無法達(dá)成妥協(xié)而下臺，以致成立所謂“總統(tǒng)內(nèi)閣”，即內(nèi)閣無須獲得國會多數(shù)派的支持，而僅僅依仗總統(tǒng)的信任，民主制失去了第一道屏障；其次，布呂寧（Heinrich Brüning）內(nèi)閣為了取消戰(zhàn)爭賠款，有意推行了財(cái)政緊縮政策，以致不僅無法緩解大蕭條帶來的大規(guī)模失業(yè)問題，而且還讓更多選民投向極右翼政黨的懷抱，納粹黨正是在此期間舉行的三次選舉中成為國會第一大黨，民主制向獨(dú)裁制跨出了一大步；最后，總統(tǒng)興登堡（Paul von Hindenburg）周圍的右翼政治家們形成了壓力集團(tuán)，通過與希特勒的反復(fù)接觸而產(chǎn)生了利用納粹黨的錯誤算計(jì)，并以此影響總統(tǒng)的決斷，最終為納粹奪權(quán)打開了綠燈。在這一進(jìn)程中，民主制的有效治理能力日益受到質(zhì)疑，人們對獨(dú)裁的渴望卻不斷加強(qiáng)。當(dāng)時的《德意志匯報》就曾直言不諱地?cái)嘌?ldquo;人民深深渴望著領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)威”。

國家的轉(zhuǎn)型，并不必然與革命、戰(zhàn)爭或動亂聯(lián)系在一起。在德國歷史上，不同種類的國家轉(zhuǎn)型顯示出多樣性的特征。從德意志王國向神圣羅馬帝國的轉(zhuǎn)型，在很大程度上屬于一種默許程序。從神圣羅馬帝國向德意志聯(lián)盟的轉(zhuǎn)型，則經(jīng)歷了戰(zhàn)爭，并最終取決于維也納會議的國際談判。從德意志聯(lián)盟向德意志帝國的轉(zhuǎn)型，毫無疑問是三場王朝戰(zhàn)爭的結(jié)局。從德意志帝國向魏瑪共和國的轉(zhuǎn)型，直接受到水兵起義的推動。從魏瑪共和國向納粹帝國的轉(zhuǎn)型，則是民主危機(jī)不斷加深的后果。從納粹帝國向兩個德國并立狀態(tài)的轉(zhuǎn)型，既同第二次世界大戰(zhàn)有關(guān)，也是由美蘇爭霸和冷戰(zhàn)格局所導(dǎo)致的。民主德國最終并入聯(lián)邦德國，同樣與冷戰(zhàn)格局的演變密切聯(lián)系在一起。

轉(zhuǎn)型之后的國家，必定需要動用一整套新的論證模式，來建構(gòu)統(tǒng)治所需的合法性認(rèn)同。國家的歷史循環(huán)由此翻開了新的一頁。從這一點(diǎn)而言，德國歷史總是出現(xiàn)世界主義與民族主義之間的糾結(jié)狀態(tài)，也屬情理之中。

德國歷史上的“國家”為我們展現(xiàn)了構(gòu)建合法性認(rèn)同、形成有效治理結(jié)構(gòu)、尋找轉(zhuǎn)型契機(jī)的不同努力。這些努力既針對具體的政治文化環(huán)境，又同各時代的歷史記憶糾結(jié)在一起。它們構(gòu)成了一段擁有鮮明德意志特色的國家演進(jìn)史，揭示出德國歷史之所以跌宕起伏的政治根源。

對于德國歷史上不同類型“國家”如何進(jìn)行權(quán)力來源自證、如何構(gòu)建有效治理結(jié)構(gòu)、如何發(fā)生轉(zhuǎn)型等問題的梳理，其意義不僅僅在于更為歷史性地理解德國所需，以便把圍繞在德國認(rèn)識上的各種誤讀（無論神化還是貶低）驅(qū)散，更旨在對一些流行性的國家建構(gòu)理論加以反思：其一，從一國而言，“國家”形態(tài)從來都不是一以貫之的，更不是天然性地同“民族”結(jié)合在一起；從全球來看，“國家”模式也未曾被“民族主義”統(tǒng)一過，純粹的“民族國家”形態(tài)只是出現(xiàn)在少數(shù)地區(qū)，大部分國家都以多民族形態(tài)存在。換言之，“民族性”并非是國家權(quán)力自證的唯一來源。其二，國家的有效治理結(jié)構(gòu)是同其內(nèi)外權(quán)力施展結(jié)合在一起的。每一類國家都會在一段時期內(nèi)形成權(quán)力分配系統(tǒng)之間的動態(tài)平衡狀態(tài)。觀察一國的權(quán)力運(yùn)作，絕不可僅僅從一個視角加以判斷，否則就會出現(xiàn)誤判。其三，國家轉(zhuǎn)型的方式絕不至于局限在“沖擊—反應(yīng)”等一類構(gòu)想中。事實(shí)上，國家轉(zhuǎn)型的動力往往來自于內(nèi)部。不過，從內(nèi)而外的轉(zhuǎn)型方式也存在改革與革命兩種可能性。是否能夠平穩(wěn)過渡，既取決于轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是否遠(yuǎn)大，也與統(tǒng)治者的審時度勢密不可分。

（省略）