從“政府管理”到“政府治理”——善治視角下我國(guó)的政府治理

“善治”就是良好的治理，是政府與公民對(duì)社會(huì)的合作管理。國(guó)內(nèi)學(xué)者俞可平教授認(rèn)為，善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，其本質(zhì)在于：它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政府國(guó)家與公民社會(huì)的一種新型關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出， “ 科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求”。這在黨的重要文件中首次使用了“政府治理”的概念。從管理到治理，一字之差，意義大不同。政府治理，是在現(xiàn)代政治活動(dòng)中，政府作為重要的政治行動(dòng)者，與社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個(gè)人等不同的行為主體，通過(guò)平等的合作伙伴關(guān)系，依法、民主、科學(xué)地對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和管理，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過(guò)程。從政府管理到政府治理，體現(xiàn)的正是政府與公民之間的合作管理精神，正是善治的理想政治目標(biāo)。

政府主導(dǎo)和包攬一切是政府管理的特點(diǎn)，與政府管理相比，政府治理的主體是多元的。政府管理側(cè)重于政府對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各項(xiàng)事務(wù)的主導(dǎo)，政府習(xí)慣行使自上而下包攬一切社會(huì)事務(wù)的權(quán)力，并且更多地表現(xiàn)為從自身主觀意愿出發(fā)的管控。而政府治理是將原先由國(guó)家和政府承擔(dān)的責(zé)任越來(lái)越多地交由各種社會(huì)組織、私人部門(mén)和公民自愿團(tuán)體來(lái)承擔(dān)。政府更多發(fā)揮的是宏觀規(guī)范、調(diào)控作用。政府治理是當(dāng)代民主的一種新的實(shí)現(xiàn)形式，它鼓勵(lì)參與者自主表達(dá)、協(xié)商對(duì)話、達(dá)成共識(shí)，進(jìn)而形成符合整體利益的公共政策。因此，政府治理變革的積極推進(jìn)，需要社會(huì)組織、市場(chǎng)主體和廣大人民群眾主動(dòng)、積極、自覺(jué)地參與，通過(guò)與政府的協(xié)商、對(duì)話、合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

從治理過(guò)程看政府治理績(jī)效評(píng)估的構(gòu)建方法：公眾參與的視角

從治理的過(guò)程上看，政府績(jī)效管理的實(shí)踐路徑可以劃分為“自上而下”的控制路徑和“自下而上”的促進(jìn)路徑。“自上而下”的控制路徑包括政府對(duì)績(jī)效和效益的追求，對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的報(bào)告和對(duì)責(zé)任的控制。作為一種新的行政模式，“治理”強(qiáng)調(diào)由政府、市場(chǎng)和社會(huì)形成組織網(wǎng)絡(luò)，合作參與社會(huì)事務(wù)管理，謀求公共利益最大化，并共同承擔(dān)責(zé)任，以“善治”為最終目標(biāo)。政府績(jī)效只有通過(guò)“合作生產(chǎn)”才能得以形成。

 長(zhǎng)期以來(lái)，在高度集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)下，我國(guó)形成了自上而下壓力型績(jī)效的傳輸體制，上級(jí)政府?dāng)M定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理目標(biāo)，并進(jìn)行層層分解，根據(jù)完成情況實(shí)施政治和經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)懲。在“自下而上”的促進(jìn)路徑中，績(jī)效信息被用來(lái)促進(jìn)理解和學(xué)習(xí)，改善結(jié)果并提升公共服務(wù)績(jī)效。“自下而上”的方法主要表現(xiàn)在政府的發(fā)展規(guī)劃要有良好的公眾參與基礎(chǔ)，使規(guī)劃更加貼近實(shí)際，體現(xiàn)公眾的意愿和需求。

然而，目前我國(guó)存在著公眾參與不足與政府回應(yīng)機(jī)制短缺的現(xiàn)象。例如，公眾總體參與意識(shí)薄弱，參與動(dòng)力缺乏，基本權(quán)利保障不足，傳統(tǒng)政府回應(yīng)載體尚不成熟。因此，建立有效的社會(huì)公民監(jiān)督體系是促進(jìn)公民參與的重要手段。同時(shí)，受知識(shí)、地域、族群利益等因素的制約，普通公眾對(duì)一些公共事務(wù)的認(rèn)知會(huì)存在一定的局限。因此，僅有普通公眾參與政府決策是不夠的，專(zhuān)家參與對(duì)于彌補(bǔ)上述不足有利。在一些專(zhuān)業(yè)決策領(lǐng)域，專(zhuān)家的認(rèn)知及由此形成的公共政策更符合社會(huì)的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。由于專(zhuān)家具有知識(shí)和視野的優(yōu)勢(shì)，有利于保證政府規(guī)劃和決策的科學(xué)性。與此同時(shí)，社會(huì)組織，如企業(yè)、非政府組織和民間團(tuán)體等也是政府決策的重要信息來(lái)源，尤其是涉及經(jīng)濟(jì)行為調(diào)整、弱勢(shì)群體關(guān)懷、公共服務(wù)的提供等方面。因?yàn)?，這些組織深入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的第一線，最了解社會(huì)的需求。所以，政府在制定發(fā)展規(guī)劃時(shí)應(yīng)有與它們溝通的機(jī)制。溝通的形式有座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查、征求意見(jiàn)表、專(zhuān)題研討、方案修正等。

公眾參與的形式并不是彼此獨(dú)立和相互隔離的，有時(shí)候它們是并行不悖的，需要借助不同形式的參與機(jī)制了解公眾需求和意愿；這也不是幾種參與形式的簡(jiǎn)單相加，有時(shí)需要不同形式的多重博弈，類(lèi)似于德?tīng)柗品ǖ亩啻窝h(huán)，才能找到公共利益的真實(shí)所在，最終形成既符合國(guó)家統(tǒng)一治理目標(biāo)又符合公眾和社會(huì)實(shí)際需求的規(guī)劃，為政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定提供可靠的前提?？傊瑪U(kuò)大公眾參與是今后的一個(gè)發(fā)展方向，如何操作和實(shí)施將是一個(gè)長(zhǎng)期探索的過(guò)程。

政府治理績(jī)效的公眾滿意度評(píng)價(jià)模型的建立

政府治理變革既來(lái)自社會(huì)的推動(dòng)，又來(lái)自政府對(duì)自身結(jié)構(gòu)和功能的認(rèn)識(shí)，以及基于這種認(rèn)識(shí)的自我改善。我國(guó)政府是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的主體，也是接受現(xiàn)代化政治理論沖擊和考驗(yàn)的客體。政府治理績(jī)效的評(píng)估和管理一直伴隨著公共部門(mén)的改革進(jìn)程，政府治理績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向已經(jīng)走向多元，逐步包含了經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平、滿意度等多個(gè)方面。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)就嘗試和探索各種形式的政府治理績(jī)效評(píng)估和管理方式。對(duì)政府治理績(jī)效的評(píng)估，就是要運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政府機(jī)關(guān)服務(wù)品質(zhì)、效率、公共責(zé)任和公眾滿意度等方面加以分析與評(píng)價(jià)，進(jìn)而對(duì)其為工作服務(wù)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)定和劃分。在此，我們?cè)趨㈤喠舜罅课墨I(xiàn)的基礎(chǔ)上，從公民參與的角度提出了政府治理績(jī)效的公眾滿意度評(píng)價(jià)模型，測(cè)評(píng)民眾對(duì)政府治理績(jī)效的評(píng)價(jià)。

世界很多國(guó)家都開(kāi)發(fā)了屬于自己的公眾滿意度評(píng)價(jià)模型，如瑞典建立的SCSB、美國(guó)的ACSI、德國(guó)的DK、歐洲的ECSI、韓國(guó)的KCSI等等。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)可的公眾滿意度評(píng)價(jià)模型之一是美國(guó)顧客滿意度指數(shù)模型（ACSI）。在對(duì)滿意度進(jìn)行評(píng)價(jià)當(dāng)中，受到人們關(guān)注的是私人物品供給過(guò)程中的顧客滿意度問(wèn)題。隨著人們對(duì)私人物品需求的增加，同時(shí)也會(huì)對(duì)公共物品和公共服務(wù)的消費(fèi)提出更多數(shù)量和質(zhì)量方面的要求。作為公共服務(wù)提供者的公共部門(mén)，提供公共服務(wù)的最終目標(biāo)是提高公眾的公共服務(wù)消費(fèi)滿意度，從而增強(qiáng)公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)的信任感，提升其合法性。我們的研究重點(diǎn)在于對(duì)公共服務(wù)供給過(guò)程給公眾帶來(lái)的滿意度、抱怨和公眾信任等進(jìn)行衡量，在修正ACSI模型的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府治理績(jī)效，提出政府治理績(jī)效的公眾滿意度評(píng)價(jià)模型（見(jiàn)圖1，P32）。

在這個(gè)模型中，政府治理績(jī)效公眾滿意度的前因變量分別是政府治理績(jī)效與公眾預(yù)期。其中，對(duì)于政府治理績(jī)效我們從四個(gè)方面進(jìn)行測(cè)評(píng)：公共服務(wù)、監(jiān)管質(zhì)量、腐敗控制和法治建設(shè)。公共服務(wù)，是21世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會(huì)公眾參與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等活動(dòng)提供保障；監(jiān)管質(zhì)量是政府工作的責(zé)任之一，這里包括對(duì)于食品、藥品、服裝以及工程質(zhì)量等與民眾生活利益相關(guān)的領(lǐng)域的監(jiān)管；腐敗問(wèn)題已經(jīng)對(duì)黨、國(guó)家和社會(huì)構(gòu)成了潛在的威脅，腐敗現(xiàn)象讓民眾怨聲載道。腐敗既破壞法律的權(quán)威性和有效性，又破壞我國(guó)社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，動(dòng)搖著我國(guó)社會(huì)的政治基礎(chǔ)。因此，我們將腐敗控制力度作為政府治理績(jī)效的評(píng)價(jià)點(diǎn)之一。公共服務(wù)、政府監(jiān)管和腐敗控制都離不開(kāi)法律的約束與建設(shè)，腐敗控制不力、公共服務(wù)缺乏和監(jiān)管質(zhì)量不完善，歸根到底也需要法律法規(guī)的規(guī)范和建設(shè)。因此，我們最后將法治建設(shè)作為政府治理績(jī)效的又一個(gè)評(píng)價(jià)點(diǎn)。

公眾的預(yù)期會(huì)影響政府治理績(jī)效的評(píng)價(jià)。公眾對(duì)政府治理的預(yù)期包括優(yōu)質(zhì)、高效和低廉的服務(wù)。公眾的預(yù)期越高，對(duì)政府治理績(jī)效的要求也就越高，兩者同時(shí)會(huì)影響到公眾對(duì)政府治理績(jī)效滿意度的評(píng)價(jià)。

在這個(gè)模型中，公眾抱怨與公眾信任是公眾滿意度的結(jié)果變量。公眾滿意度的提升將會(huì)直接帶來(lái)抱怨減少和信任提升的現(xiàn)象。若政府治理服務(wù)能夠及時(shí)有效地處理好公眾抱怨，不僅可以平息公眾抱怨，還可以將公眾抱怨轉(zhuǎn)化為公眾信任。我們將公眾對(duì)政府的信任細(xì)分為政府工作動(dòng)機(jī)信任和政府工作能力信任。政府工作動(dòng)機(jī)信任是指是否相信政府會(huì)盡力去做有利于老百姓的事情；政府能力信任是指政府對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)問(wèn)題是否了解、政府是否在解決治理問(wèn)題中發(fā)揮重要作用等。

政府治理績(jī)效的公眾滿意度評(píng)價(jià)模型建構(gòu)了一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)。在ACSI模型的基礎(chǔ)上，我們根據(jù)我國(guó)地方政府行政服務(wù)中心的實(shí)際情況，引入相關(guān)治理因子構(gòu)建了公眾滿意度評(píng)價(jià)模型。地方政府行政服務(wù)中心可以根據(jù)本模型了解民眾對(duì)于當(dāng)?shù)卣卫砜?jī)效的滿意度情況，并通過(guò)影響滿意度的因素了解公眾真正關(guān)注的焦點(diǎn)。本模型有助于切實(shí)提高地方政府治理服務(wù)水平，推動(dòng)政府治理服務(wù)工作更加高效。

（執(zhí)筆：石 晶）