【摘要】公權(quán)力不透明、不公開，是權(quán)力腐敗的根源。要建設(shè)廉潔政府，就必須從權(quán)力清單制度入手。這是廉政建設(shè)的必由之路和基礎(chǔ)工程。從權(quán)力清單到責(zé)任清單，再到廉政清單，反映的是限制公權(quán)力的路線圖。它傳遞的是“權(quán)力清理、責(zé)任落實(shí)、權(quán)力監(jiān)督”這一防腐倡廉的正能量。當(dāng)“廉政清單”被繪制并真正產(chǎn)生作用時(shí)，這就無異于有一套置于陽光之下的權(quán)力“游戲規(guī)則”。在這個(gè)規(guī)則下，政府官員都清楚自己的權(quán)力、責(zé)任，專權(quán)、擅權(quán)、濫權(quán)就會受到有效制約，就能真正落實(shí)“權(quán)為民所用”。
【關(guān)鍵詞】公共權(quán)力 公民權(quán)利 權(quán)力清單 責(zé)任清單 廉政清單
【中圖分類號】D262 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
法國著名哲學(xué)家孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出：“一切有權(quán)力的人都愛濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗(yàn)，防止權(quán)力濫用的辦法，就是用權(quán)力約束權(quán)力，權(quán)力不受約束必然產(chǎn)生腐敗。”①約束權(quán)力的最好辦法是 “把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”里，從國際經(jīng)驗(yàn)來看就是要從制度上確立權(quán)力的邊界，即建立權(quán)力清單制度，讓權(quán)力在公開透明中運(yùn)行。
權(quán)力清單：作用與意義
黨的十八屆三中全會審議通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”②的要求。權(quán)力清單制度，就是要界定清楚每個(gè)職能部門、每個(gè)單位、每個(gè)崗位的職責(zé)與權(quán)力邊界，讓民眾都知曉權(quán)力的“家底”。規(guī)范和明確權(quán)力運(yùn)行的程序、環(huán)節(jié)、過程、責(zé)任，而且要做到可執(zhí)行、可考核、可問責(zé)，要公開行政權(quán)力，先得知道一個(gè)單位、一個(gè)崗位到底有多少權(quán)力。即要求權(quán)力只能在某個(gè)部門、崗位被明確賦予的職責(zé)和邊界之內(nèi)活動(dòng)。某個(gè)權(quán)力崗位能做什么，不能做什么，便一目了然了。
可見，權(quán)力清單，簡單說來就是依法優(yōu)化和公開權(quán)力運(yùn)行流程，逐步形成權(quán)責(zé)清晰、程序嚴(yán)密、運(yùn)行公開、監(jiān)督有效的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，以有效解決權(quán)力運(yùn)行中存在的不作為、亂作為、權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、相互推諉、監(jiān)管缺位、暗箱操作、權(quán)力尋租等突出問題。這個(gè)清單一旦公之于眾，意義很大。
權(quán)力清單作為一種制度性授權(quán)機(jī)制，它要求對事務(wù)的辦理流程、相關(guān)的法律依據(jù)、需要提交的證據(jù)材料、崗位的權(quán)責(zé)范圍以及獎(jiǎng)懲措施做出非常具體的規(guī)定，這無疑是我國政府內(nèi)部管理的一場革命，將使公職人員的工作作風(fēng)和政府的工作效率產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。以清單形式對各項(xiàng)權(quán)力的邊界進(jìn)行明確規(guī)定，不僅對權(quán)力越界行為有了抵制、制約、監(jiān)督、查辦、懲處的明確標(biāo)準(zhǔn)，能有效減少各種權(quán)力越界行為，維護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威性，而且也給包括市場行為在內(nèi)的各種社會行為在邊界之內(nèi)和底線之上留下了足夠活動(dòng)空間，有利于公民遵紀(jì)守法和市場主體依法經(jīng)營。
政府“法無授權(quán)不可為”，建立各級政府的權(quán)力清單制度，實(shí)際上正是政府轉(zhuǎn)變職能，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的真正落實(shí)。根據(jù)本屆政府把現(xiàn)有行政審批事項(xiàng)再削減1/3的要求，2013年已分批取消和下放了416項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。簡政放權(quán)的成果也已經(jīng)顯現(xiàn)。全面建立各級政府的權(quán)力清單制度，就意味著該曬出權(quán)力清單的不僅僅是中央政府部門，還包括地方各級政府。近期，各地密集推出地方版的權(quán)力清單，開啟大規(guī)模“曬單”行動(dòng)。比如，浙江富陽公布了全國首份縣級政府部門權(quán)力清單，同時(shí)向社會公眾征詢意見并接受公眾監(jiān)督；浙江省宣布今年起將全面推行政府權(quán)力清單制度；安徽省試點(diǎn)實(shí)施省級政府機(jī)關(guān)行政職權(quán)清理改革，并要求試點(diǎn)單位曬出“權(quán)力運(yùn)行圖”；武漢市權(quán)力清單已基本制定完成，詳細(xì)清單即將公布，權(quán)力運(yùn)行流程圖、責(zé)任清單也將出爐。
權(quán)力清單制度的作用之一是借助清單厘清權(quán)力邊界，限定政府權(quán)力。首先，建立權(quán)力清單制度需要厘清政府權(quán)力邊界。在重新梳理政府與市場、政府與社會的關(guān)系，也就是盧曼所提到的政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和民間組織的關(guān)系的基礎(chǔ)上，合理界定政府職權(quán)。在三者的關(guān)系中，市場和社會的發(fā)展程度構(gòu)成界定政府職權(quán)的邏輯基礎(chǔ)。③進(jìn)入新世紀(jì)，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速、充滿活力，市場體系日益開放，市場由在經(jīng)濟(jì)資源配置中起基礎(chǔ)性作用發(fā)展到在經(jīng)濟(jì)資源配置中起決定性作用。市場的完善和發(fā)展為其在經(jīng)濟(jì)生活中扮演主要角色提供了可能；與此同時(shí)，隨著體制改革的推進(jìn)，我國社會組織不斷發(fā)展，社會自組織能力不斷增強(qiáng)。社會組織的快速增長及其在社會生活中作用的不斷凸顯，大大拓展了社會的包容力與多元化格局，在增大社會資本的同時(shí)提高了公民參與社會活動(dòng)的能力，創(chuàng)新著社會治理的模式。當(dāng)市場的配置能力不斷強(qiáng)調(diào)和優(yōu)化、社會自組織能力不斷發(fā)展和成熟時(shí)，李克強(qiáng)所說的“市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應(yīng)該管的事”構(gòu)成了當(dāng)前界定政府職權(quán)和實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的重要課題，要明確劃分出社會組織的界限，明晰在什么樣的領(lǐng)域范圍內(nèi)政府不能利用公共權(quán)力介入和干涉社會活動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，我們能夠相對清晰地了解國家權(quán)力活動(dòng)的邊界，政府的活動(dòng)空間應(yīng)該局限在規(guī)劃制定、制度設(shè)計(jì)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會治理等方面。
其次，建立權(quán)力清單制度需要厘清各層級政府的權(quán)力。我國政府權(quán)力亂象不僅表現(xiàn)在政府越權(quán)，也表現(xiàn)在各層級政府之間的職權(quán)劃分不清。在計(jì)劃體制下，為保證行政命令及時(shí)下達(dá)，增強(qiáng)行政控制，提高行政效率，要求我國各層級政府的職能高度重合，機(jī)構(gòu)設(shè)置高度一致，導(dǎo)致各層級政府之間的職權(quán)界定不清。從中央政府與地方政府的關(guān)系及其在政府治理和社會治理中扮演的不同角色來看，各級政府的職責(zé)和功能應(yīng)該構(gòu)成互補(bǔ)關(guān)系，而不應(yīng)該是高度同一的架構(gòu)。因此，在厘清政府職權(quán)之后，權(quán)力清單制度的建立需要明確各級政府的權(quán)力，通過列舉法劃分不同層級政府的職責(zé)和權(quán)限。中央政府通過列舉方式明晰權(quán)力，所列舉的權(quán)力就不應(yīng)該出現(xiàn)在地方政府的權(quán)力清單中，各地方政府也應(yīng)該通過列舉明晰不同層級政府的權(quán)力。
再次，建立權(quán)力清單制度需要厘清各政府部門的權(quán)力。我國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置遵循“條塊結(jié)合”模式，“條”反映的是行政組織結(jié)構(gòu)的縱向關(guān)系，“塊”反映的是行政組織結(jié)構(gòu)的橫向關(guān)系，在“條”與“塊”的架構(gòu)中，政府部門之間職責(zé)重疊、交叉不清的問題不可避免，“九龍治水”“政出多門”、推諉扯皮、效率低下等現(xiàn)象層出不窮，影響了政府協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和行政效能。更有甚者，有些政府機(jī)構(gòu)以部門利益為行為導(dǎo)向，有利益則作為，無利益則不作為，嚴(yán)重影響了黨和政府的形象。在此意義上講，厘清政府部門的權(quán)力邊界有助于改進(jìn)黨風(fēng)、政風(fēng)和行風(fēng)，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作。
權(quán)力清單制度的作用之二是借助權(quán)力清單推進(jìn)權(quán)力透明，制約政府權(quán)力。路易斯·布蘭代斯曾說：“陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察”。④習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)應(yīng)保障“權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。然而，對于普通公民而言，權(quán)力具有某種“神秘感”。權(quán)力的神秘體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，民眾不知曉公共權(quán)力的內(nèi)容和范圍，不知道政府應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，必須做什么；另一方面，民眾缺乏對公共權(quán)力運(yùn)行程序的了解，不知道政策是如何出臺的，政府權(quán)力是如何運(yùn)作的。我國對公共權(quán)力的界定比較模糊，界定公共權(quán)力的相關(guān)制度缺少程序性約束規(guī)定。這兩方面的問題勢必為一些官員制造了權(quán)力濫用的空間，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行的隨意性，使政府權(quán)力可以隱藏在社會監(jiān)督的盲區(qū)里，為腐敗的滋生提供了土壤。因此，權(quán)力清單透明，首先應(yīng)公開權(quán)力內(nèi)容清單。各級政府可以將掌控的權(quán)力在政府網(wǎng)站進(jìn)行公開，民眾只需登錄網(wǎng)站就可以查詢和了解政府及各職能部門的職權(quán)事項(xiàng)，知曉政府“可以做什么”和“必須做什么”。其次，應(yīng)公開權(quán)力運(yùn)行程序。我國政府行政活動(dòng)缺乏程序的剛性，存在不遵循程序或無可操作程序的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政活動(dòng)的隨意性。權(quán)力清單制度有助于我們劃定政府權(quán)力運(yùn)行的流程圖，明確權(quán)力運(yùn)行的步驟。權(quán)力清單制度是建立陽光政府和透明政府的基本要求，只有讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，才能以黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的新成效服務(wù)于民、回饋于民、取信于民。
權(quán)力清單的作用之三是權(quán)力公開。一個(gè)成熟的法治社會，公民對政府權(quán)力及其運(yùn)作“洞若觀火”應(yīng)是一種常態(tài)。在法治框架下，公權(quán)力和私權(quán)利的行使都要以法律為依據(jù)。由于政府權(quán)力具有強(qiáng)制性，且大多直接涉及公民的實(shí)際利益，如果不加以嚴(yán)格規(guī)范和約束，政府權(quán)力濫用的結(jié)果，很容易造成公民權(quán)利的受損、流失。
權(quán)力清單的公開公布，是一種政府責(zé)任意識的主動(dòng)擔(dān)當(dāng)。政務(wù)信息公開，既是時(shí)代的產(chǎn)物，也是社會的呼喚。在此背景之下，主動(dòng)承擔(dān)社會責(zé)任和時(shí)代感知，無疑是進(jìn)步且符合民意民心的?？梢孕攀帜閬淼睦雍芏啵┤绾颖焙愂性O(shè)立政民互動(dòng)大廳，實(shí)行“通透式辦公”，市民可以直接敲門進(jìn)入政府主要領(lǐng)導(dǎo)的辦公室；陜西咸陽市拆除機(jī)關(guān)大院圍墻，允許市民自由出入市政府大樓辦事。上述地方的做法其實(shí)都是時(shí)下滿足公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的著力之舉，最大程度地方便了群眾，同時(shí)也提高了行政效率、降低了行政成本。
權(quán)力清單的公開為監(jiān)督政府權(quán)力創(chuàng)造了條件。一方面，通過公開權(quán)力清單，保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于人民群眾監(jiān)督政府及其工作部門、工作人員正確行使行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)依法行政，防止不作為、亂作為等行政權(quán)力被濫用現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，公布“權(quán)力清單”，既有利于人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等外在形式依照“清單”監(jiān)督官員的權(quán)力，也有利于官員依照“清單”內(nèi)在地約束自己的權(quán)力，使官員首先弄清楚，自己究竟有多大的權(quán)力，自己到底能做什么，不能做什么，能做的應(yīng)當(dāng)通過什么樣的程序去做，從而避免權(quán)力缺位、權(quán)力越位和胡亂作為現(xiàn)象。
權(quán)力清單的作用之四是公民權(quán)利的落實(shí)。政府權(quán)力和公民權(quán)利是現(xiàn)代政治生活中最重要的一對關(guān)系。無論從西方的人民主權(quán)理論或從我國“一切權(quán)力屬于人民”的角度分析，公民權(quán)利構(gòu)成政府權(quán)力的基礎(chǔ)，形成公共權(quán)力的本源。因此，公共權(quán)力應(yīng)該以保護(hù)公民權(quán)利為宗旨，國家制度應(yīng)該是公民權(quán)利“法律化的事實(shí)”。然而，盡管公共權(quán)力來源于公民權(quán)利，但是它一經(jīng)形成就獨(dú)立于公民權(quán)利之外，以凌駕于社會之上的姿態(tài)而存在。所以，政府權(quán)力具有天然的自利性和擴(kuò)張性。相對于公民權(quán)利而言，公共權(quán)力具有無可比擬的強(qiáng)勢。從人類社會的歷史發(fā)展來看，政府權(quán)力強(qiáng)勢而公民權(quán)利弱勢是其總體特征，政府權(quán)力以國家強(qiáng)制力為后盾，而公民權(quán)利則依托于個(gè)人的力量。政府權(quán)力的擴(kuò)大往往會以犧牲公民權(quán)利為代價(jià)，如果缺乏有效的制度設(shè)計(jì)來制約政府權(quán)力，政府權(quán)力就有可能侵害公民權(quán)利。因此，約束政府權(quán)力與保障公民權(quán)利理應(yīng)構(gòu)成制度設(shè)計(jì)的基本原則。利用權(quán)力清單制度，我們可以明確和列舉每一項(xiàng)政府權(quán)力，將政府權(quán)力限定在許可的邊界內(nèi)。對政府權(quán)力的制約既是對公民權(quán)利的保護(hù)，也是對公民自由活動(dòng)空間的拓展，保障了公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。公開了權(quán)力清單，還應(yīng)向社會公布公民的權(quán)利清單，詳細(xì)、清楚地告訴公民自身有哪些權(quán)利，怎么行使權(quán)利，當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)該怎樣依法維權(quán)。如果僅有權(quán)力清單而缺少權(quán)利清單，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部可能滋生權(quán)力的自傲與自恃，把行政權(quán)力凌駕于公民權(quán)利之上。一張權(quán)利清單無異于一針“清醒劑”，時(shí)刻警醒領(lǐng)導(dǎo)干部，權(quán)力是人民賦予的，權(quán)力應(yīng)當(dāng)敬畏權(quán)利，權(quán)力應(yīng)當(dāng)為權(quán)利服務(wù)。
建立權(quán)力清單制度，一是要在“清理”二字上下力氣。要全面清理各類審批事項(xiàng)，建立行政審批事項(xiàng)目錄清單，清單之外，一律不能設(shè)置行政審批事項(xiàng)。而且政府并不是萬能的，不能包辦一切事務(wù)，要切實(shí)把地方政府手中不必要的權(quán)力削減掉。權(quán)力的清理過程，必然是一個(gè)博弈過程。比如，過多過濫的審批權(quán)傷害了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但削減審批權(quán)注定是一個(gè)漸進(jìn)的過程。改良往往就是溫和、漸進(jìn)的變革。唯有深入的清理，權(quán)力清單才能有質(zhì)量，權(quán)力邊界的厘清也因此更具意義。二是要在“透明”二字上下力氣。透明才好監(jiān)督，權(quán)力清單才能派上用場。權(quán)力的公開當(dāng)為普遍原則，不公開應(yīng)是例外。凡是不涉及國家機(jī)密的公共權(quán)力，理應(yīng)在強(qiáng)制公開之列，接受民眾監(jiān)督。三是要在“執(zhí)行”二字上下力氣。嚴(yán)格督查問責(zé)，保證執(zhí)行到位，權(quán)力清單制度才能發(fā)揮應(yīng)有效用。當(dāng)權(quán)力清單制度逐步建立，當(dāng)權(quán)力運(yùn)行的程序、環(huán)節(jié)、過程、責(zé)任逐漸規(guī)范，這個(gè)時(shí)候，就應(yīng)該強(qiáng)調(diào)可執(zhí)行、可問責(zé)。執(zhí)行到位與否，關(guān)乎權(quán)力清單制度最終的成效。四是要從源頭上減少審批環(huán)節(jié)、降低審批門檻、激發(fā)市場活力，讓能做的人都有參與的渠道和可能，這實(shí)際是對政府管理效能、公共服務(wù)能力提出了更高的要求。為此，不僅要提高事前審批的效率，更要求在事中、事后監(jiān)管中采取行之有效的辦法。
總之，建立各級政府的權(quán)力清單制度，實(shí)際是要求政府轉(zhuǎn)變職能，處理好與市場、社會的關(guān)系，激發(fā)市場活力，使市場在資源配置中發(fā)揮決定作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府作用，這是深化改革在政府管理體制方面的真正落實(shí)，并最終形成符合中國國情的現(xiàn)代政府。
腐敗條件= 壟斷權(quán)+ 自由裁量權(quán)－責(zé)任制
南非知名學(xué)者兼政治學(xué)家羅伯特·克里特加德提出過一個(gè)著名的公式：
腐敗條件= 壟斷權(quán)+ 自由裁量權(quán)－責(zé)任制。⑤
這個(gè)公式是羅伯特在20多年前研究發(fā)展中國家大量腐敗案件理論基礎(chǔ)上得出來的，具有非常重要的理論研究和實(shí)踐意義。
公式昭示，要想抑制腐敗，就要使“壟斷權(quán)”“自由裁量權(quán)”這兩個(gè)變量盡可能地小，使“責(zé)任制”這個(gè)變量盡可能地大，這樣從理論來講可以最大限度地減少滋生腐敗的條件。問題在于，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，作為委托人的公眾和代理人的政府之間往往會出現(xiàn)信息不對稱的情況。由于信息不對稱，公眾對辦事流程不清楚，加之在辦事過程中遇到推諉扯皮等問題時(shí)投訴無門，又缺乏有效的監(jiān)督手段，出于自利人或經(jīng)濟(jì)人考慮，代理人的行為就會傾向于機(jī)會主義或個(gè)人主義，就會發(fā)生官員“尋租”行為。尤其是當(dāng)壟斷權(quán)與自由裁量權(quán)的結(jié)合使得公務(wù)人員對公眾擁有控制權(quán)時(shí)，就會招致政府官員基于私利的設(shè)租、創(chuàng)租而大大降低其腐敗成本。所帶來的隱患是不僅加大了官員“尋租”行為的可能性和便利性，還使得行政權(quán)力缺乏監(jiān)督和制約。最典型的案例就是河北省李友燦受賄案。在該案中，由于壟斷權(quán)與自由裁量權(quán)的高度結(jié)合，該犯肆無忌憚地利用其職權(quán)，暗中掌握汽車配額的權(quán)力，收受巨額賄賂。在這整個(gè)過程中，其領(lǐng)導(dǎo)以及河北省外經(jīng)貿(mào)廳的其他班子成員，竟然沒有人知道他手中握有汽車配額這個(gè)權(quán)力。⑥
壟斷權(quán)與自由裁量權(quán)高度結(jié)合所導(dǎo)致的“尋租”腐敗是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期不可避免的結(jié)果。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府掌控一切國家資源，并通過行政指令方式?jīng)Q定各種資源的生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)諸環(huán)節(jié)，政府體系之外幾乎沒有任何可分配的有價(jià)值資源，個(gè)人只能借助相對平均主義的國家配給方式獲取自己應(yīng)得的報(bào)償。因此，在計(jì)劃體制下，政府與市場和社會的邊界模糊，甚至是政府與市場和社會融于一體。在突出國家利益，強(qiáng)調(diào)個(gè)人利益服從集體利益，集體利益服從國家利益的理念下，個(gè)人利益被刻意的淡化，公而忘私成為當(dāng)時(shí)的人們應(yīng)該持有的政治意識。經(jīng)濟(jì)體制的變革打破了初始的均衡狀態(tài)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變不僅僅是經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，且更深層次地影響著人們的價(jià)值觀念和意識。市場經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行取決于三大規(guī)律，而競爭機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)賴以運(yùn)行的基本條件。恰如亞當(dāng)·斯密所言：在市場中每個(gè)人都試圖應(yīng)用他的資本，來使其生產(chǎn)品得到最大的價(jià)值。也正是因?yàn)榇嬖诨趥€(gè)體利益的競爭，市場才能夠有序運(yùn)轉(zhuǎn)。因而，市場經(jīng)濟(jì)體制的確立進(jìn)一步彰顯了個(gè)人的利益訴求，從體制上承認(rèn)了私人利益的合理性與合法性。從此意義來看，市場經(jīng)濟(jì)變革將社會個(gè)體還原為擁有私利的“經(jīng)濟(jì)人”。通過一切可能的方式獲取最大收益是“經(jīng)濟(jì)人”的行為模式，然而，資源的稀缺性與欲求的無限性的矛盾是永恒且不可調(diào)和的，在我國改革開放之初物資相當(dāng)緊缺的時(shí)期，以及在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長與物欲膨脹的時(shí)代，同樣作為“經(jīng)濟(jì)人” 的政府官員也無法擺脫借助權(quán)力獲取稀缺性資源以滿足個(gè)人及家人私欲的沖動(dòng)，尤其是當(dāng)腐敗成本大大低于“被發(fā)現(xiàn)和制裁的機(jī)會”時(shí)。羅伯特·克利特加德關(guān)于腐敗行為產(chǎn)生的動(dòng)機(jī)公式：
腐敗所得－（道德?lián)p失+ 法律風(fēng)險(xiǎn)）>工資收入+ 廉潔的道德滿足⑦
就深刻地揭示了腐敗動(dòng)機(jī)并不完全取決于公務(wù)員薪酬，或者廉潔道德修養(yǎng)。
結(jié)合上述兩個(gè)公式，我們可以發(fā)現(xiàn)，要杜絕腐敗的條件，斬?cái)喔瘮〉膭?dòng)機(jī)，只有從制度層面著手。必須老實(shí)承認(rèn)一個(gè)道理，權(quán)力制度合理，低薪官員也無法用權(quán)力尋租腐?。粰?quán)力制度不合理，高薪官員也無法抵制腐敗。換而言之，光有“權(quán)力清單制度”是不夠的。一個(gè)人只有承擔(dān)權(quán)力所賦予的責(zé)任時(shí)，才能正確行使權(quán)力。如今之所以出現(xiàn)腐敗成本大大低于“被發(fā)現(xiàn)和制裁的機(jī)會”，歸根到底在于沒有建立與權(quán)力相適應(yīng)的責(zé)任追究體系，只能依賴掌權(quán)者的道德覺悟。所以在建立“權(quán)力清單制度”的同時(shí)，還需要建立與權(quán)力相統(tǒng)一的“責(zé)任清單”制度，針對不同崗位明確各自責(zé)任，分級細(xì)化責(zé)任歸屬，確定具體責(zé)任承擔(dān)者，做到責(zé)罰措施具體化，責(zé)罰標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格化。只有形成全方位、經(jīng)?；⒘Ⅲw式的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，將責(zé)任義務(wù)跟手中的權(quán)力有機(jī)結(jié)合起來，“權(quán)力清單”才能真正體現(xiàn)公正的價(jià)值，取得公開的效果，真正做到還權(quán)于民、為民盡責(zé)?？傊?，一個(gè)是限制權(quán)力的消極制度——權(quán)力清單制度；一個(gè)是增進(jìn)責(zé)任的積極制度——責(zé)任清單制度，兩種制度的組合，才是防止腐敗的治本之道。
“權(quán)力清單”與“責(zé)任清單”是共生的，也就是說權(quán)力和義務(wù)是相平衡的。政府要行使公權(quán)力，就要承擔(dān)對等的責(zé)任。這既是現(xiàn)代政府治理、社會治理、國家治理的一個(gè)基本原則，同時(shí)也是反腐敗所要依存的一種制度基礎(chǔ)。政府若要陽光化，就必須使自己的責(zé)任透明。然而，現(xiàn)實(shí)是我們往往清楚某級政府權(quán)力有多大，卻不知道他所對應(yīng)的責(zé)任是什么。從政府的縱向?qū)蛹墎砜矗裁媾R著權(quán)責(zé)不平衡的問題。我國政府的權(quán)力制度往往將權(quán)力集中于上級，而責(zé)任則趨向于下移，勢必導(dǎo)致上下級的權(quán)責(zé)不平衡。這就需要通過改革，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建現(xiàn)代政府的權(quán)責(zé)制度體系。
“權(quán)力清單”與“責(zé)任清單”是對等的。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力和責(zé)任必須對等。摸清“權(quán)力家底”，更意味著明晰職責(zé)所在，“權(quán)力清單”的背面要有“責(zé)任清單”，要強(qiáng)調(diào)權(quán)力與責(zé)任對等，就應(yīng)該完善權(quán)力運(yùn)行問責(zé)機(jī)制，通過加強(qiáng)廣大人民群眾對權(quán)力行使的監(jiān)督和問責(zé)，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。權(quán)責(zé)對等也是法治政府的內(nèi)在要求。法治首先要約束政府權(quán)力，也意味著合理減輕政府的責(zé)任。政府應(yīng)當(dāng)是有限政府，這意味著政府的“權(quán)力清單”范圍是有限的，不能對社會經(jīng)濟(jì)生活的每個(gè)角落都嚴(yán)加“看管”，同時(shí)政府履行職責(zé)的“責(zé)任清單”也是有限的，不必大包大攬。這樣既可最大限度避免政府權(quán)力對公民權(quán)利的侵害，也有利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的發(fā)育，最終也有利于政府自身的改革和進(jìn)步。
在現(xiàn)實(shí)的政治社會中，權(quán)力是一把雙刃劍，既可以實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所用，利為民所謀”的目標(biāo)，也可以禍國殃民，造成權(quán)力的異化。權(quán)力究竟會取何種作用，取決于是否擁有完備的問責(zé)機(jī)制。尤其是當(dāng)公共權(quán)力被異化時(shí)，權(quán)力的擁有者往往視權(quán)力為“通靈寶玉”，視應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任為“草芥”。我國出現(xiàn)的很多弄權(quán)腐敗的案例，很重要的原因就在于權(quán)力和責(zé)任的脫節(jié)。權(quán)力一旦脫離責(zé)任，必然被私欲俘獲，成為謀求個(gè)人私利的工具；問責(zé)制度的缺失正是產(chǎn)生公權(quán)力腐敗問題的重要因素。所以，建立“責(zé)任清單”的目的還在于提供問責(zé)的依據(jù)。它和“權(quán)力清單”一起共同構(gòu)筑了限制權(quán)力的“籬笆”，鑄就制衡公權(quán)力的“制度籠子”。
防腐正能量：廉政清單的建構(gòu)邏輯與路徑
權(quán)力清單及其相對應(yīng)的責(zé)任清單并非治理腐敗的全部要義，它只是一個(gè)必要非充分條件。責(zé)任清單制度離不開權(quán)力監(jiān)督，因?yàn)?，?zé)任清單并沒有解決委托—代理關(guān)系中的實(shí)質(zhì)問題，它既沒有改變激勵(lì)機(jī)制，使公務(wù)人員與政府部門目標(biāo)一致，激勵(lì)相容；又沒有改變監(jiān)督機(jī)制，沒有使腐敗的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)提高。如果公權(quán)力借自由裁量權(quán)被濫用，政府的責(zé)任失位時(shí)，公民行使憲法賦予的檢舉、申述、控告權(quán)力后，若得不到及時(shí)、有效的處理該怎么辦？繼續(xù)高成本的維權(quán)還是讓政府的“責(zé)任清單”成為白條？政府的“責(zé)任清單”是把法律賦予的責(zé)任明示于眾，可是如果地方政府首長、部門領(lǐng)導(dǎo)不按“單”辦事誰來管？這樣的約束機(jī)制還是軟約束。當(dāng)“責(zé)任清單”開出后，僅僅是“權(quán)責(zé)明晰”的開始。最關(guān)鍵的是，應(yīng)當(dāng)開列一份“權(quán)力監(jiān)督圖”——廉政清單。這個(gè)廉政清單，不僅是指政府制定的“權(quán)力使用流程圖”，更應(yīng)引入真正的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，納入各監(jiān)督元素，最終確保領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力都在陽光下運(yùn)行。
“廉政清單”是向公眾展示政府廉潔狀況，接受公眾對政府公共事務(wù)的監(jiān)督，贏得公眾對政府的信任和支持的機(jī)會，它有助于提升中國各級政府的形象和公信力。
建構(gòu)“廉政清單”必須要有正確的設(shè)計(jì)邏輯。不可否認(rèn)，經(jīng)過多年的實(shí)踐和探索，特別是改革開放后腐敗案件呈高發(fā)趨勢時(shí)，黨對執(zhí)政條件下如何加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督和制約極度重視，建立了一套包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督和輿論監(jiān)督等涉及體制內(nèi)外的監(jiān)督體系和機(jī)制，形成了較為系統(tǒng)的制度，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，我們也看到，對權(quán)力的監(jiān)督和制約效果離民眾的預(yù)期相距甚遠(yuǎn)。一些地方政府的權(quán)力監(jiān)督工作與現(xiàn)時(shí)代的發(fā)展需求，尚存較大差距，監(jiān)督方式和措施落后，監(jiān)督力度不大，監(jiān)督合力不夠等，構(gòu)成當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。已有的監(jiān)督體系與機(jī)制不能防范權(quán)力的濫用說明了一個(gè)道理：現(xiàn)有的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制設(shè)計(jì)存在缺陷。任何制度的設(shè)計(jì)有其基本的假設(shè)前提，即人性善或人性惡的假設(shè)。受傳統(tǒng)文化的影響，我國權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制設(shè)計(jì)是構(gòu)建在“人之初，性本善”的基礎(chǔ)之上。故此，在隱含“君子設(shè)定”的前提下，設(shè)計(jì)和制定權(quán)力監(jiān)督和制約的相關(guān)制度。由此形成的制度必然存在諸多漏洞，留下太大的自由裁量空間，缺乏制度和程序的剛性。在世俗世界里個(gè)人私欲的沖擊下，當(dāng)一些黨員干部無法抵擋“糖衣炮彈”的攻擊而喪失道德底線時(shí)，黨風(fēng)廉政必被拋棄，腐敗現(xiàn)象也隨之產(chǎn)生。
英國政治學(xué)者休謨指出：“政治家們已經(jīng)確定了這樣一條準(zhǔn)則，即在設(shè)計(jì)任何政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時(shí)，應(yīng)把每個(gè)人視為無賴——在他的全部行動(dòng)中，除了謀求一己的私利外，別無其他目的。”⑧這就是著名的“無賴假定”。貪腐行為是任何政府體制都不能容忍的。一個(gè)以“休謨假定”為基礎(chǔ)的廉政清單設(shè)計(jì)可以有效監(jiān)督和制約權(quán)力，可以改進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，把權(quán)力腐敗降到最低程度。因此，在不否定美德的前提下，基于人性惡假設(shè)，制定“廉政清單”，才能使公共權(quán)力的運(yùn)行更多地導(dǎo)向公共利益的取向。這才是“廉政清單”的建構(gòu)邏輯。
依據(jù)這一邏輯，廉政清單應(yīng)從制度的層面而不是從道德的層面來設(shè)計(jì)，廉政清單要以制度化的形式固定下來。建立廉政清單制度，是做好反腐倡廉工作的基礎(chǔ)工程。政府公布“廉政清單”，是落實(shí)中央關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項(xiàng)規(guī)定”的有力之舉。通過廉政清單制度，將領(lǐng)導(dǎo)者的行為置于全社會的監(jiān)督之下，將有效地防止領(lǐng)導(dǎo)者享受特權(quán)、濫用權(quán)力，從而強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)者的自我約束機(jī)制。黨的十八大對深化行政體制改革做出部署，提出建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。而建構(gòu)“廉政清單”制度則能推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能、為打造“廉潔政府”奠定基礎(chǔ)。
廉政清單必須以權(quán)力清單為基礎(chǔ)，即以政府的職權(quán)為依歸。為此，首先，職權(quán)配置要更加優(yōu)化。要分析行政職權(quán)的合法性、合規(guī)性、合理性、必要性，逐項(xiàng)梳理，做到“清單之外無職權(quán)”。其次，職權(quán)邊界要更加清晰。理清政府與市場、社會的邊界，政府的職責(zé)應(yīng)該是規(guī)劃制定、制度設(shè)計(jì)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會治理等六方面；理清部門、層級之間的職責(zé)邊界，防止部門一邊對責(zé)任“踢皮球”、一邊對好處“搶蛋糕”。再次，職權(quán)運(yùn)行要更加公開。職權(quán)內(nèi)容和流程要公開透明，主動(dòng)接受社會和群眾監(jiān)督。同時(shí)，大力推進(jìn)網(wǎng)上辦公，著力打造網(wǎng)上政務(wù)大平臺。最后，職權(quán)監(jiān)管要更加到位。管理重心要從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，完善相應(yīng)監(jiān)管制度，真正把該管的事管好。
廉政清單應(yīng)以責(zé)任清單為設(shè)計(jì)路徑。具體思路可從權(quán)力背后的責(zé)任切入，在責(zé)任分解、責(zé)任報(bào)告、責(zé)任考核和責(zé)任追究等重點(diǎn)環(huán)節(jié)下功夫。毫無疑問，從“責(zé)任”的角度設(shè)計(jì)廉政清單制度，有助于限制和規(guī)范政府權(quán)力，提升權(quán)力運(yùn)行的公共性特質(zhì)，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的實(shí)效。
首先，要立足反腐倡廉建設(shè)全局，抓好責(zé)任分解。各級黨委要確定每年反腐倡廉建設(shè)的具體任務(wù)，并將任務(wù)細(xì)化分解到黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子每位成員及相關(guān)職能部門，做到任務(wù)量化、措施具體、時(shí)限清楚、落實(shí)到人。
其次，要跟蹤監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)情況，落實(shí)報(bào)告制度。各級黨委和政府機(jī)關(guān)、企（事）業(yè)黨組（黨委）每年都要向上級黨委作出執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制情況的綜合報(bào)告。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)班子成員還要報(bào)告?zhèn)€人執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和遵守黨紀(jì)政紀(jì)、廉潔自律的情況。
再次，要提高對領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價(jià)的準(zhǔn)確度，強(qiáng)化責(zé)任考核。要把責(zé)任考核列入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合目標(biāo)考核的重要內(nèi)容。要建立健全考核結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制，把考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績評定、獎(jiǎng)勵(lì)懲處、選拔任用的重要依據(jù)。
最后，要圍繞本地區(qū)本部門的突出問題，嚴(yán)格責(zé)任追究。各級黨委要圍繞本地區(qū)本部門的突出問題，規(guī)范責(zé)任追究的運(yùn)作規(guī)程，明確責(zé)任追究的內(nèi)容，準(zhǔn)確分清集體責(zé)任和個(gè)人責(zé)任，堅(jiān)持綜合運(yùn)用紀(jì)律處分、組織處理、廉政誡勉等多種手段，以取得良好政治、法紀(jì)和社會效果。
（本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“地方政府黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核評價(jià)體系研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：11&ZD056）
注釋
1［法］孟德斯鳩：《論法的精神》，上海：三聯(lián)書店，2009年，第169頁。
2《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，新華社，2013年11月15日。
3高宣揚(yáng)：《魯曼社會系統(tǒng)理論與現(xiàn)代性》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年。
4《布蘭代斯為何如是說》，都市快報(bào)，2011年7月21日。
5［南非］羅伯特·克里特加德：《控制腐敗》，楊光斌等譯，北京：中央編譯出版社，1998年，第84頁。
6《受賄4700多萬 河北巨貪廳座李友燦被執(zhí)行死刑》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/legal/2006-04/26/content_4477197.htm ，2006年4月26日。
7［南非］羅伯特·克里特加德：《控制腐敗》，第79頁。
8［英］休謨：《人性論》，《休謨政治論文選》，北京：商務(wù)印書館，1993年，第27、28頁。
Transparent Power and Rule System
—The Logic and Path of Building the Clean-Government List System
Li Hezhong Shi Zhigang
Abstract: That the power is not exercised in transparent or open manners is the root cause of corruption. To build a clean government, we must start from the power list system. It is the only road and foundation for building a clean government. The development from the power list to the responsibility list, and to the clean-government list, reflects the roadmap to limit public power. It sends a "positive energy" signal to combat corruption and encourage integrity with the principle "power confirmation, responsibility implementing, and oversight of power". When the "clean-government list" is formulated and put into practice, it is tantamount to a set of transparent "game rules". Under these rules, all government officials are aware of their own powers and responsibilities, and abuse of power will be restricted effectively, thus the principle "the power is used for the benefits of the people" can be implemented.
Keywords: public power, civil rights, power list, responsibility list, clean-government list
李和中，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，武漢大學(xué)地方政府與公共事務(wù)研究中心主任。研究方向?yàn)檎M織與公務(wù)員制度研究、公共部門人力資源管理。主要著作有：《中國公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)研究》、《中國地方政府規(guī)模與結(jié)構(gòu)評價(jià)藍(lán)皮書》、《西方公共行政學(xué)名著精要──解讀與述評》等。石智剛，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生 。
