英國著名的自由主義大師阿克頓勛爵有一句名言：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。這句話點中了腐敗的命門。從根本上講，腐敗的原因無外乎三個：官員擁有較多的自由裁量權(quán)，權(quán)力能夠轉(zhuǎn)化為租金，腐敗的行為難以察覺和被懲罰。因此，要減少腐敗，尤其是遏制“一把手”腐敗，應(yīng)該從源頭上限制“一把手”的權(quán)力，這是反腐敗的制度基礎(chǔ)。

我們認為，限制權(quán)力比監(jiān)督權(quán)力更為根本，理由有兩點。首先，監(jiān)督的成本比限權(quán)更高。盡管黨紀國法強調(diào)了要加強對黨政“一把手”的監(jiān)督，但是在實踐中落實難度較大。所謂“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”。按照現(xiàn)行制度安排，“一把手”主持全面工作，副手、同級紀委以及下級工作人員很難監(jiān)督和制約“一把手”。本來設(shè)計挺好的“民主集中制”，在領(lǐng)導(dǎo)班子決策時，往往變成“民主”太少，而“集中”過多。相對而言，限制權(quán)力的成本更低。一旦確定了官員的管理權(quán)限，官員越權(quán)即違規(guī)，這比“全方位的”監(jiān)督機制成本更低。其次，從信息不對稱的角度講，限制權(quán)力比監(jiān)督權(quán)力更容易證實。因為政府工作具有保密性和非市場性，存在嚴重的信息不對稱，監(jiān)督者難以觀察被監(jiān)督者的具體行為，也難以判斷被監(jiān)督者不當(dāng)行為的量化結(jié)果。比如，某個官員為了招商引資低價轉(zhuǎn)讓土地，多低才算違規(guī)？導(dǎo)致了多少土地出讓金損失？這些具體問題難以監(jiān)督。相反，如果明文禁止某個官員管理某事，該官員是否違規(guī)一目了然。正因為如此，在中國，“一刀切”的政策雖然有時顯得簡單，但是便于操作。

給“一把手”的權(quán)力做減法

如何限制“一把手”的權(quán)力呢？我們建議，可以從以下三個方面入手。

第一，減少各類行政審批權(quán)，特別是減少“一把手”的審批權(quán)。從資源配置的角度講，在市場經(jīng)濟條件下，凡是市場能做好的事情，都應(yīng)該交給市場去辦；只有市場做不好，并且政府可以做好的事情，才需要由政府來辦。在這個大的原則下，政府應(yīng)該逐步減少各類不必要的行政審批及對市場行為的微觀干預(yù)，真正讓市場在資源配置中起決定性作用。另一方面，從腐敗對經(jīng)濟效率的影響來看，現(xiàn)有研究表明，行政管制，尤其是行業(yè)進入管制，是導(dǎo)致企業(yè)和政府官員之間發(fā)生腐敗行為的重要原因。因此，應(yīng)該從宏觀上減少各類行政審批。減少了政府的審批權(quán)，當(dāng)然也就一定程度上減少了所在政府部門的“一把手”的權(quán)力，這是減少“一把手”腐敗機會的治本之策。

第二，減少“一把手”的自由裁量權(quán)，縮小留給“一把手”的“候選清單”。現(xiàn)行制度安排留給黨政部門“一把手”的自由裁量權(quán)太大。用人腐敗被認為是最嚴重、最普遍的腐敗，因為人事權(quán)是最重要的權(quán)力，所可能帶來的租金最多。然而恰恰是在用人問題上，“一把手”所握有的權(quán)力太大。

第三，強化對重大決策權(quán)的事前約束。除了顯性的用人腐敗、項目腐敗，還有一類隱性的腐敗行為，即政績工程。政績工程往往以“公共利益”為名，一朝天子，一朝項目，實際上造成了巨大的浪費。問題是，目前還難以針對這種浪費對主管進行“一把手”問責(zé)，因為政績工程雖然有助于“一把手”獲得政治利益，但未必表明“一把手”本人直接獲得了經(jīng)濟利益。為此，法律應(yīng)該規(guī)定，政府的重大問題要由“決策咨詢委員會”進行論證，并且應(yīng)該經(jīng)過人大常委會的事前批準和事后監(jiān)督。但這有兩個問題：（1）“決策咨詢委員會”不是一個強制設(shè)立的機構(gòu)，事實上很多國家部委、地市級政府沒有這個機構(gòu)，縣級政府更是很少設(shè)立這類“務(wù)虛”的機構(gòu)。（2）憲法規(guī)定了地方各級人大對地方政府重大事項的決定權(quán)，但是在實際運行中主要是行使監(jiān)督權(quán)，較少行使決策權(quán)。決策權(quán)實際上完全由黨委和政府掌握，這導(dǎo)致人大應(yīng)有的“最高權(quán)力機關(guān)”的功能沒有得到充分發(fā)揮。即便是監(jiān)督權(quán)，也往往是事后監(jiān)督，而且難以問責(zé)。因此，人大如果要發(fā)揮好監(jiān)督功能，至少要與問責(zé)權(quán)匹配，否則就是“軟監(jiān)督”。需要強調(diào)的是，權(quán)力與責(zé)任是對應(yīng)的。要有效地限制“一把手”的權(quán)力，首先就要厘清責(zé)任的邊界。作為一個單位或者地區(qū)的“一把手”，不可能也不應(yīng)該對所有事務(wù)負責(zé)，否則在“穩(wěn)定壓倒一切”、“發(fā)展壓倒一切”的理念下，是不可能有真正的權(quán)力邊界的。這也可以在一定程度上解釋，為什么中央三令五申對權(quán)力的約束與限制，但是“一把手”仍然可以獲得“絕對權(quán)力”，從而導(dǎo)致很多規(guī)章制度缺乏約束力。理念不改，制度難行，權(quán)力約束便遙遙無期。

對紀委系統(tǒng)實行完全垂直管理

盡管限制權(quán)力是反腐敗的基礎(chǔ)，但是考慮到中國仍然是一個發(fā)展中國家，需要集中有限的資源實行適度趕超戰(zhàn)略，這必然導(dǎo)致政府權(quán)力集中和“一把手”權(quán)力集中現(xiàn)象在很長一段時間內(nèi)繼續(xù)存在。在這種背景下，如何有效監(jiān)督權(quán)力的運行，成為反腐敗尤其是反對“一把手”腐敗的關(guān)鍵措施。從理論上講，分權(quán)和發(fā)展一定時期內(nèi)會構(gòu)成矛盾，簡單地套用西方政治學(xué)理論中的分權(quán)思想，可能難以在發(fā)展過程中解決中國的腐敗問題。進一步，考慮到中國的具體國情，官員主要是“對上負責(zé)”，因此自上而下的監(jiān)督是所有監(jiān)督方面的最重要力量。在現(xiàn)行制度下，對“一把手”自上而下的監(jiān)督主要依靠上級機關(guān)的紀委和監(jiān)察系統(tǒng)。

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，黨的紀律檢查委員會（簡稱紀委）負責(zé)“檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”。在實際工作中，紀委成為反腐敗工作最重要的部門。而由于紀委受當(dāng)?shù)攸h委領(lǐng)導(dǎo)，因此紀委查處干部可能會受到當(dāng)?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)的干涉。為此，中央不斷改革紀委系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)體制，逐步強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，“查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。”這意味著，紀委系統(tǒng)由過去的完全從屬管理變成了半垂直管理。

毋庸置疑，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導(dǎo)，有助于增強紀委辦案的獨立性和公正性，減少地方保護主義，推進地方廉政建設(shè)。但是在現(xiàn)行體制下，紀委在人、財、物三方面仍然受制于同級黨委，以及紀委系統(tǒng)本身工作的特殊性，僅僅上收紀委領(lǐng)導(dǎo)的任命權(quán)和規(guī)定辦案報告上級這些措施，效果并不會十分顯著。在這種情況下，我們建議逐步將紀委系統(tǒng)由目前的半垂直管理變成從中央到地方的完全垂直管理，即紀委系統(tǒng)的人、財、物均由上級紀委按照規(guī)定統(tǒng)籌安排。目前檢察院和法院都在省以下實現(xiàn)了垂直管理，紀委系統(tǒng)作為反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，更應(yīng)該推進垂直管理的體制改革。考慮到紀委工作與當(dāng)?shù)攸h政機關(guān)可能存在一定的利益沖突，在實行垂直管理后，紀檢干部主要在全國范圍的紀委系統(tǒng)內(nèi)橫向或縱向流動，這樣可以擴大紀檢干部的升遷空間，同時又可以減少紀檢干部與當(dāng)?shù)氐睦婀细稹?/span>

加強“八小時”之外的監(jiān)督

目前對黨政“一把手”的監(jiān)督主要是工作場所的監(jiān)督，側(cè)重于用人決策和財務(wù)紀律。但是，由于腐敗本身是非法的。因此大量腐敗活動往往是在非工作場所隱蔽進行。另一方面，為減輕被揭發(fā)舉報的風(fēng)險，很多腐敗行為是通過中間人來完成的。這使得腐敗具有“場外”交易和“中間人”牽線的特點。因此，要治理“一把手”腐敗，在某種程度上必然要加強對“一把手”“八小時”之外的監(jiān)督。這種監(jiān)督具有三個特征：第一，它是事前監(jiān)督。上級紀檢監(jiān)察機關(guān)在查處案件時，往往是有了腐敗線索，再對腐敗官員的親朋好友進行重點監(jiān)控。這種方式對于事后查案是有幫助的，但是對于防范腐敗并無多大幫助，最多是亡羊補牢。要防患于未然，應(yīng)該加強事前監(jiān)控。第二，重點是對“一把手”的親屬圈、朋友圈的監(jiān)督，這是腐敗行為籍以發(fā)生的主要區(qū)域。特別是，對于那些近親在經(jīng)商的“一把手”，應(yīng)該列入重點監(jiān)督對象。第三，它是適度監(jiān)督。根據(jù)法律規(guī)定，如無正當(dāng)理由，對普通人進行工作場合之外的監(jiān)督是違法的。但官員作為掌握權(quán)力的特殊群體，特別是掌握重大權(quán)力的“一把手”，應(yīng)該有放棄部分個人權(quán)利來保全國家利益的意識。紀檢監(jiān)察機關(guān)在實際工作中，可以探索一些既不違反法律，又能有效防止腐敗的工作方式和反腐敗規(guī)定。例如，要求官員主動申報近親經(jīng)商事項，加強對娛樂場所的重點監(jiān)控，對不正常的銀行收支進行追蹤，這些行為都在法律法規(guī)許可范圍之內(nèi)。

今后，應(yīng)該進一步從制度上、法理上完善對政府官員特別是黨政“一把手”的作風(fēng)監(jiān)督，在保護公民基本權(quán)利和防范官員腐敗之間取得一個恰當(dāng)?shù)钠胶狻?/span>

用科學(xué)合理的激勵機制來預(yù)防腐敗

監(jiān)督和激勵是反腐敗不可或缺的兩個工具，監(jiān)督相當(dāng)于用“大棒”，而激勵相當(dāng)于給“胡蘿卜”。長期來看，只強調(diào)監(jiān)督而忽視激勵，會導(dǎo)致官員的逆向選擇行為，由此會將一些能力較低的官員選進公務(wù)員隊伍，還會導(dǎo)致官員道德風(fēng)險行為，即官員為了避免犯錯采取消極怠工、偷工減料、低效率的官僚主義態(tài)度。特別是，黨政“一把手”掌握了重要的資源，他們的逆向選擇和道德風(fēng)險行為會造成更嚴重的后果。

十八大高壓反腐運動開展之后，許多官員的額外“福利”被取消了，腐敗的成本更高了，但是相應(yīng)的正常待遇還沒有提高。這不可避免地導(dǎo)致了少數(shù)官員對待工作敷衍塞責(zé)，抱著“只要不出事，寧肯不做事”的消極態(tài)度，這不利于全面深化改革和穩(wěn)定經(jīng)濟增長。因此，我們認為，應(yīng)該適時改進官員尤其是“一把手”的合法待遇，監(jiān)督和激勵，兩手都要抓。針對“一把手”的激勵問題，我們認為可以從以下幾個方面進行改進。

首先，實行現(xiàn)代“品位分等制”?，F(xiàn)行體制下官員從政的最大動力是獲得升遷。這有兩個方面的原因：一是高級別職位蘊含的權(quán)力、待遇和地位絕對性地高于低級別職位。二是高級別職位的權(quán)力、待遇和地位相比低級別職位，也更具穩(wěn)定性，或者說，職位越高，權(quán)力、待遇和地位越穩(wěn)。就目前來看，這兩個方面原因在任何體制中都存在，使得官員從政的最大動力表現(xiàn)為追求升遷，“一把手”更為明顯。為了升遷，一些腐敗的“一把手”大量行賄受賄，大搞政績工程，后者往往構(gòu)成嚴重的隱性腐敗。因此，要抑制腐敗，就要在一定程度上弱化體制中存在的高級別職位和低級別職位“含金量”和“穩(wěn)定性”上的絕對落差，使“一把手”在一定程度上減弱升遷需求，從而更好地履行其權(quán)力應(yīng)該完成的職責(zé)。

要弱化高低職位上的落差，有兩個方面的選擇，一是弱化高級別職位的權(quán)力、待遇、地位及各自的穩(wěn)定性，即做減法；二是強化低級別職位的權(quán)力、待遇、地位及各自的穩(wěn)定性，即做加法?？紤]到體制內(nèi)高級別職位所要求具有的能力、經(jīng)驗方面的稀缺性，以及當(dāng)前其承擔(dān)職責(zé)的繁重，弱化高級別雖然可以減緩高低落差，但是也會使現(xiàn)有高級別官員懈怠和不思進取，貽害大局。因此，我們轉(zhuǎn)而考慮第二個選擇。低級別職位數(shù)量眾多，而越往上（高級別）職位越少，多數(shù)低級別職位官員升遷無望。但是，在低級別職位的官員中，很多官員政績突出、能力杰出、官德優(yōu)異，其又恰好在職責(zé)繁重、需要長期工作才能建功立業(yè)的低級別職位上。對這些官員就可以適當(dāng)提高其權(quán)力、待遇和地位。這樣，在同級別的低級別職位官員中，可以形成除了高級別升遷之外的“第二個升遷空間”，即在同級別的某些職位上，如果一個官員業(yè)績突出，就可以獲得更多權(quán)力、待遇和地位，這實際上就增加了低級別官員的升遷可能。

我國現(xiàn)行公務(wù)員制度中特定職位對應(yīng)特定官階，官員的權(quán)力、待遇、地位主要隨職位變動而變動，是一種“職位分等”的制度。而我國有著長期的官僚制傳統(tǒng)，曾經(jīng)和“職位分等”并列存在過“品位分等”。兩者區(qū)別在于，“職位分等”之下，官員官階隨職位變動而變，而與之并列存在的“品位分等”使得部分官員的官階不依賴于職位，是一種可以附著于其本人的“身份”。“品位”或“身份”決定了一個官員在整個官員隊伍中的官階。為了解決“一把手”的腐敗問題，我們需要適度恢復(fù)我國官僚制傳統(tǒng)中的“品位分等”制度，輔助“職位分等”，給予“一把手”官員更加全面的激勵和更加穩(wěn)定的職業(yè)預(yù)期。

其次，適當(dāng)提高“一把手”的物質(zhì)保障。對以往的腐敗案例分析表明，官員的腐敗行為與官員個人的物質(zhì)生活條件及其親屬的需求密切相關(guān)。從制度層面思考，如果政府和社會可以給領(lǐng)導(dǎo)干部提供相對優(yōu)渥的生活條件并解決其后顧之憂，就可以在一定程度上減少其貪腐的動機，同時從另一個方面來看也是提高了腐敗的機會成本。我們建議從以下幾個方面適當(dāng)提高領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的物質(zhì)保障條件（1）對官員實行休假制。由于中國處于經(jīng)濟趕超階段，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨政“一把手”工作通常壓力大、責(zé)任重，但是他們中的很多人卻難以像普通公民一樣周末休息、度假以及以普通消費者的身份去各類休閑娛樂場所。但他們有著普通公民一樣的欲望，這就導(dǎo)致部分官員以權(quán)謀私，變相地通過浪費公帑的形式進行高額的在職消費，或者與商人勾結(jié)，接受商人的物質(zhì)賄賂。（2）推廣官邸制，解決領(lǐng)導(dǎo)干部的住房問題，同時嚴格限制領(lǐng)導(dǎo)干部及其直系親屬的購房數(shù)量，并將房產(chǎn)作為財產(chǎn)申報與核實的主要內(nèi)容。（3）提供合理的醫(yī)療保障，定期、強制對領(lǐng)導(dǎo)干部進行健康檢查。有一項調(diào)查表明，出于對健康的擔(dān)心，相當(dāng)多官員實際上對應(yīng)接不暇的各類應(yīng)酬和接待事項比較反感。事實上，“八項規(guī)定”獲得了很多基層干部的認可，因為這實際上以一種體面的方式保護了他們的健康，客觀上也減少了在職消費和隱性腐敗。（4）為官員的職業(yè)選擇提供更多機會。頻繁出現(xiàn)的“59歲”現(xiàn)象表明，一旦官員意識到離開現(xiàn)任崗位后難以保障其生活待遇，或者難以找到合適的工作，就可能通過突擊式的貪腐積攢離任后的金錢和物質(zhì)。中國應(yīng)逐步建立官員離任后的待遇保障體系，使官員在任時正常工作便可后顧無憂，否則貪腐則導(dǎo)致其損失各種福利。此外，應(yīng)拓寬官員正常離任后的再就業(yè)渠道，讓官員能進能出，能上能下。