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新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織發(fā)展的現(xiàn)狀與未來規(guī)劃(2)

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織發(fā)展中存在的主要問題

土地所有關(guān)系分離不清造成土地確權(quán)受阻,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織發(fā)育的根基不穩(wěn)。在現(xiàn)有的技術(shù)和經(jīng)營管理體制下,農(nóng)業(yè)特別是糧食的單產(chǎn)增加已到極限,農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)到了惟有規(guī)模經(jīng)營方能有效降低成本的地步。各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織,均需規(guī)模經(jīng)營才能發(fā)揮效益。規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ),是土地的集中連片開發(fā)。

現(xiàn)有的家庭承包經(jīng)營體制下,一家一戶為一個基本的經(jīng)營單位,地塊狹小分散,不利于機(jī)械耕作和規(guī)模經(jīng)營。1997年左右開始的第二輪農(nóng)村土地承包,國家承諾對農(nóng)民的承包經(jīng)營期再延長30年不變,以確保家庭承包經(jīng)營長期穩(wěn)定。目前推行的土地流轉(zhuǎn),著眼點(diǎn)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。在承包期內(nèi)農(nóng)民擁有經(jīng)營權(quán)的情況下,如何推動使用權(quán)流轉(zhuǎn)?所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)等各種財(cái)產(chǎn)法律關(guān)系該如何剝離?使用權(quán)流轉(zhuǎn)后以什么形式體現(xiàn)承包權(quán)益?諸如此類,不僅僅是理論問題,更是現(xiàn)實(shí)需要。

兩權(quán)分離應(yīng)當(dāng)建構(gòu)在“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”上還是直接的“承包權(quán)和使用權(quán)分離”?所有權(quán)、占有權(quán)、支配、使用、收益等財(cái)產(chǎn)法律關(guān)系該如何區(qū)隔、相互體現(xiàn)和互相保證?特別是,廣義的承包權(quán)該如何通過收益權(quán)和剩余索取權(quán)加以體現(xiàn)和保證,是政府必須向農(nóng)民保證、理論界必須向農(nóng)民闡明的重大現(xiàn)實(shí)問題。

農(nóng)村社會保障體系不全造成土地流轉(zhuǎn)乏力,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織難以形成規(guī)模經(jīng)營。在組建專業(yè)合作社和專業(yè)大戶征集土地的過程中,農(nóng)村民間自發(fā)產(chǎn)生推動的土地流轉(zhuǎn),實(shí)質(zhì)是一定期限內(nèi)的土地短期租賃,時間短且租賃關(guān)系不穩(wěn)定,雙方之間并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的土地占有權(quán)轉(zhuǎn)移,即集體土地的承包經(jīng)營權(quán)仍歸原農(nóng)戶,租賃戶只是在短期之內(nèi)獲得了土地的使用權(quán)甚或僅止經(jīng)營性指導(dǎo)權(quán)。如此一來,即便實(shí)現(xiàn)了一定規(guī)模的土地集中,仍然難以避免土地租賃戶的“短期行為”,農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和固定投入難免受到影響。

在農(nóng)村,農(nóng)民時代累積的深刻感受是“失地”不僅會“失業(yè)”,而且會“失掉一切”。目前,農(nóng)民失地后享受不到城里人的“失業(yè)救濟(jì)金”,年高體邁之后無法奢望“不勞仍可獲得”的“退休金”,他們所能獲得的一切權(quán)益都根植于與農(nóng)民身份相互依賴的“土地”,所謂“手中有地,心有底氣”。由此看來,土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)“系統(tǒng)工程”,不能一味慨嘆農(nóng)民目光短淺,還應(yīng)全方位考慮農(nóng)村社會建設(shè)中存在的不足。

非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入不穩(wěn)造成農(nóng)民轉(zhuǎn)移難以徹底,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織遭遇諸多要素瓶頸。土地流轉(zhuǎn)的前提條件是農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的誘因是非農(nóng)收益高、生產(chǎn)條件好、衍生的福利和生活方式的改善。農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的背后是農(nóng)民一家人的生計(jì)問題,全家人的生計(jì)問題包括了工作、收入、生活方式、子女教育、老人贍養(yǎng)等方面的全部問題?,F(xiàn)階段農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè),主要是靠打工“補(bǔ)貼家用”,多數(shù)沒有固定工作和穩(wěn)定收入。在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的縣市,多數(shù)農(nóng)民選擇在當(dāng)?shù)鼐徒蚬ぃ粋鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)的地方,農(nóng)民外出的比例較高。從總體來看,他們是在城市和農(nóng)村之間漂移的“打工族”,他們“離土”卻并未“進(jìn)城”,土地流轉(zhuǎn)有夢難圓。

從宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和社會運(yùn)行背景來看:20世紀(jì)80年代開始的農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起為依托,以農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng),進(jìn)廠不進(jìn)城”為特征,與“大力發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市化道路相結(jié)合,有力推動了農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移,農(nóng)村土地出現(xiàn)了“拋荒、撂荒、轉(zhuǎn)租、代種”現(xiàn)象,并未實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的“規(guī)模經(jīng)營”。

缺乏具有公信力和權(quán)威性的中介組織,土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制亟需創(chuàng)新。在實(shí)地調(diào)研中,幾乎所有地方的官員都希望,在土地流轉(zhuǎn)過程中要“明確一個部門或機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)”,例如村委會或其他“有權(quán)威”的組織,促成價(jià)格談判,對此,迫切“需要政府支持”。當(dāng)然,也有“閱歷頗豐”的鄉(xiāng)村干部提醒:“農(nóng)民有逆反心理,越是政府出面征用,農(nóng)民的要價(jià)越高”。

實(shí)際上,在當(dāng)前誠信缺失的社會大環(huán)境下,農(nóng)民也希望有一個具備公信力和權(quán)威性的組織代表他們說話,必要時能向他們討個說法。從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化的一般過程來看,土地流轉(zhuǎn)雙方的要求指向同一個目標(biāo),即建立權(quán)威有效的中介組織,或者說有官方背景的民間組織,能平衡雙方的利益訴求,節(jié)約雙方的談判成本,有效促成土地交易。

農(nóng)民傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土觀念一時難以轉(zhuǎn)變,時空條件的缺乏遲滯了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的快速發(fā)育。土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營、集中管理不可避免地會沖擊農(nóng)民原有的生產(chǎn)生活方式。傳統(tǒng)農(nóng)民在世代沿襲的生產(chǎn)生活方式中對土地積淀了非常深厚的感情,種地是他們心里最熟悉、最安全的謀生方式,田園村舍、鄰里鄉(xiāng)親是他們最感愜意的生活環(huán)境,他們對于棄農(nóng)從商、務(wù)工進(jìn)城有天然的畏懼和抵觸。這些心態(tài)在很大程度上影響著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的發(fā)育。有這樣心態(tài)的農(nóng)民目前都還是握有家庭生計(jì)決定權(quán)的“家長”,但他們下一代的生產(chǎn)生活觀念已發(fā)生了很大改變。試想10年以后,當(dāng)他們的父輩年事已高、沒有心力再去主導(dǎo)家庭大計(jì),他們成為一家之主能夠自主決定未來的時候,離鄉(xiāng)進(jìn)城、“賣地務(wù)工”就成為自然而然、水到渠成的事情。

培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的具體建議

針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織發(fā)育過程中面臨的主要問題,參照國外農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方面的成功做法,結(jié)合我國國情,對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的培育和經(jīng)營體制的創(chuàng)新,筆者的基本思路是:“因地制宜,多管齊下;營造條件,漸進(jìn)培育;順勢而為,穩(wěn)中求進(jìn);示范引導(dǎo),尊重農(nóng)民。”培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營,提高產(chǎn)業(yè)化水平;基礎(chǔ)是土地經(jīng)營權(quán)集中、疏通土地流轉(zhuǎn)流程;保障是提高農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平,加快農(nóng)村社會保障體系建設(shè),將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與加快城鎮(zhèn)化結(jié)合起來,通過大批農(nóng)民的離土進(jìn)城、身份轉(zhuǎn)換,最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的根本轉(zhuǎn)變。具體建議是:

由易到難,漸進(jìn)培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。一方面,優(yōu)先發(fā)展專業(yè)合作社。專業(yè)合作社對現(xiàn)有土地關(guān)系調(diào)整的要求最小,農(nóng)戶仍持有自家土地,仍保留了經(jīng)營主體地位或只是階段性讓渡土地支配權(quán)或使用權(quán)。從專業(yè)合作社對農(nóng)業(yè)整體發(fā)展的作用來看,它是農(nóng)戶與市場、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與大農(nóng)業(yè)格局連接的主體組織形式和便捷渠道,農(nóng)民容易接受、愿意參加、社會成本低,與農(nóng)戶的連接最直接、最緊密,最符合現(xiàn)階段農(nóng)民的覺悟程度、農(nóng)業(yè)的市場化程度、農(nóng)村的整體社會環(huán)境,因而具有強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭。針對專業(yè)合作社發(fā)展中遇到的貸款門檻高、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼仍然發(fā)給入社農(nóng)戶而經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)由合作社單獨(dú)承擔(dān)等不公平問題,應(yīng)在政策和制度層面加以解決。

另一方面,加快培育龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)專業(yè)市場。二者可以通過“公司+基地+農(nóng)戶”的形式、依靠市場的神奇力量,大力提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的一體化發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)化程度,是加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的重要依托。對于他們目前遭遇的招工難、用工貴等問題,應(yīng)在發(fā)展農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育、員工培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)方面提供更多的公共服務(wù)。

順勢而為,靈活實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。規(guī)模經(jīng)營是當(dāng)前提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的主要途徑,是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的主要目的之一?;诮?jīng)濟(jì)、社會、觀念等等方面條件的限制,在相當(dāng)長時期內(nèi),總有一些農(nóng)戶游離于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織之外,以傳統(tǒng)的家庭承包經(jīng)營形式存在。保持農(nóng)村社會穩(wěn)定是治國理政的基本要求,家庭承包經(jīng)營作為農(nóng)村基本經(jīng)營制度還將在很大范圍內(nèi)長期存在。為此,要尊重農(nóng)民意愿,靈活采用多種形式,在比較和示范中引導(dǎo)農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)變。

從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)層面來看,下一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的主要方向是有效降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。比如:推廣使用大型農(nóng)業(yè)機(jī)械,加深土地耕作層,降低農(nóng)業(yè)機(jī)械租賃費(fèi)用。在操作層面,這些要求可以通過在農(nóng)戶之間調(diào)整地塊、將土地集中使用,在不改變、不調(diào)整土地所有關(guān)系的情況下得到滿足,實(shí)現(xiàn)另一種意義上的“規(guī)模經(jīng)營”。

加大公共投入,改進(jìn)公共服務(wù)。農(nóng)業(yè)實(shí)行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、企業(yè)化管理之后,各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織必然會如一般意義上的企業(yè)一樣,需要政府加大公共投入,改進(jìn)公共服務(wù)。著力培育各類市場中介組織,改善面向農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)性服務(wù)。農(nóng)民職業(yè)化和農(nóng)業(yè)社會化的發(fā)展,迫切需要各類市場中介組織將農(nóng)戶與市場有效連接起來??h鄉(xiāng)各級政府機(jī)構(gòu)要通過政策引導(dǎo),在土地以及流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等方面,建立具有公信力和權(quán)威性的市場中介組織。

在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)方面,要特別重視改進(jìn)農(nóng)業(yè)金融服務(wù)。農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營和“雙高”特點(diǎn)對金融服務(wù)提出更高要求。在實(shí)地調(diào)查的過程中,農(nóng)戶、合作社理事反映最強(qiáng)烈的就是資金緊張和貸款困難。

貸款門檻較高是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織資金困難的主要因素。農(nóng)民去銀行貸款,銀行都要求農(nóng)民提供抵押,但是農(nóng)民的土地和宅基地都不能作為抵押的資產(chǎn)。各級政府應(yīng)切實(shí)制定并落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠扶持政策,簡化流程、降低門檻、督促落實(shí),在投資、信貸、財(cái)稅等方面加大扶持力度。

發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育,健全農(nóng)村社會保障體系。農(nóng)民究竟是進(jìn)城務(wù)工還是留鄉(xiāng)務(wù)農(nóng),歸根到底要進(jìn)行收益比較和理性選擇。農(nóng)民也是理性決策人,我們需要從農(nóng)民的角度感受他們的成本概念和收益內(nèi)容,從經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、親情等方面予以全方位的理解。為從根本上解決“誰來種地”的問題,就要通過農(nóng)村職業(yè)教育和社會保障體系培養(yǎng)“職業(yè)農(nóng)民”,使留鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)成為收益不低于進(jìn)城務(wù)工的謀生方式,使農(nóng)民成為與市民一樣體面而有尊嚴(yán)的身份,從而在城鄉(xiāng)一體化的新格局中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)合理分工。

加強(qiáng)溝通宣傳,轉(zhuǎn)變農(nóng)民的鄉(xiāng)土觀念。其一,要持之以恒、深入細(xì)致地加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)等相關(guān)政策的宣傳,讓農(nóng)民正確理解、消除誤解。實(shí)行土地流轉(zhuǎn)是否就是土地往回收、土地流轉(zhuǎn)以后農(nóng)民怎么辦,諸如此類的政策措施,政府要有一個頂層設(shè)計(jì),要以一種群眾通俗易懂、喜聞樂見的形式,廣泛向群眾展開宣傳。

其二,要向農(nóng)民講清楚農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展趨勢,講明白農(nóng)業(yè)實(shí)行規(guī)模經(jīng)營的必要性、必然性,講透徹新農(nóng)村建設(shè)的前景和城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢,以此引導(dǎo)群眾自覺自愿投身農(nóng)村改革洪流,完成傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代農(nóng)民的歷史性轉(zhuǎn)變。

(作者單位:邢臺學(xué)院;本文系2013年度河北省科技廳軟科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目“構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系研究”的階段性成果,項(xiàng)目編號:13456143)

責(zé)編 / 韓露(實(shí)習(xí))

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[責(zé)任編輯:張蕾]