以行政收費改革推進政府職能轉(zhuǎn)變

——深圳福田行政服務(wù)“零收費”區(qū)建設(shè)研究報告

行政收費改革的理論背景

行政收費是國家行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織對特定受益人在其特定受益范圍內(nèi)，依法強制收取相應(yīng)費用，或為了提高自然資源、公共設(shè)施的使用效率而依法向使用者強制收取一定費用的具體行政行為。行政收費在一定程度上為各政府機關(guān)、事業(yè)單位籌集了建設(shè)資金和彌補了財政撥款不足。然而，隨著收費規(guī)模和收費種類的擴大，盡管行政收費正在成為政府財政收入的重要來源之一，提供了經(jīng)濟發(fā)展所需資金，但同時也滋生了政府行為的非規(guī)范性和隨意性。同稅收一樣，行政收費是政府參與國民收入分配的重要形式。從概念表述上來看，我國的法律法規(guī)對行政收費的提法包括行政性收費、事業(yè)性收費和行政事業(yè)性收費等。其中，行政事業(yè)性收費是行政收費的主要部分。

取消行政收費是基于公共物品使用效率和社會福利最大化的考慮。公共物品由于其公共性，若完全由市場提供，則會造成商品供給量低于效率水平，導(dǎo)致社會福利損失。市場經(jīng)濟追求利益最大化的性質(zhì)決定了公共物品必須通過政府權(quán)力介入并由政府來提供，以稅收等形式來補償政府的行政成本。若政府對公共行政服務(wù)進行收費，不可避免地會給民眾帶來了使用成本，這提高了公共物品的使用門檻，不利于社會福利的全面落實和社會公平正義的實現(xiàn)。因此，取消行政服務(wù)收費，由政府或公共部門對公共物品提供免費服務(wù)，可有效提升公共物品的使用范圍和使用效率，實現(xiàn)公共物品使用效率和社會福利的最大化。

行政服務(wù)“零收費”是正確處理政府與市場關(guān)系，更好發(fā)揮政府作用的要求與體現(xiàn)。市場本身存在“失靈”，需要政府及時介入并通過對經(jīng)濟運行實施有效干預(yù)，克服單純市場機制的不足和缺陷，這包括組織與實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給，調(diào)節(jié)收入分配結(jié)構(gòu)，落實社會保障制度，完善社會福利體系。黨的十八屆三中全會《決定》提出要正確處理好政府與市場的關(guān)系，并強調(diào)更好發(fā)揮政府的作用。政府的公共服務(wù)是對公共物品供給領(lǐng)域的市場失靈進行的有力補充。在中央不斷下放行政審批權(quán)的背景下，地方政府部門該如何行使好權(quán)力，更好地配合中央下放權(quán)力，是各界都需要認真研究的重大理論問題，對于更好地劃分政府與市場關(guān)系意義重大。取消行政服務(wù)收費，為百姓提供免費的公共服務(wù)，是對政府與市場關(guān)系的有效探索，是推進行政審批改革的重要實踐。在這個意義上，政府有必要以“零收費”的方式為民眾提供公共服務(wù)。

行政服務(wù)“零收費”區(qū)建設(shè)的積極意義

深圳市福田區(qū)在總結(jié)其他地區(qū)行政收費減免改革的經(jīng)驗，并借鑒國外發(fā)達國家行政收費范圍和標準的基礎(chǔ)上，大膽創(chuàng)新，出臺了《福田區(qū)創(chuàng)建行政服務(wù)“零收費”區(qū)實施方案》，并于2014年6月1日起正式實施。福田區(qū)的行政服務(wù)收費改革既面向轄區(qū)登記注冊并經(jīng)營的企業(yè)，也包括轄區(qū)戶籍居民及持有轄區(qū)居住證的常住人口，企業(yè)和個人均可受惠。改革后行政事業(yè)性收費項目從原來的20項減少到8項，減幅達60%，服務(wù)性收費項目100%取消。預(yù)計每年可為轄區(qū)企業(yè)、居民節(jié)省費用約1100萬元，惠及居民約19萬人次。

具體而言，福田區(qū)行政服務(wù)“零收費”改革具有以下積極影響：

第一，行政服務(wù)“零收費”有助于實現(xiàn)公共服務(wù)效率最大化，促進社會公平正義。“零收費”是對正確處理政府與市場關(guān)系的一次重要探索。一是取消行政服務(wù)收費，能夠使公共資源和公共服務(wù)回歸公共物品的本質(zhì)，進一步優(yōu)化公共資源配置，使政府提供的公共服務(wù)實現(xiàn)最大效率，使有限的資源和資金發(fā)揮更大用處，讓百姓切實享受到改革紅利。

二是收費行為可能會滋生權(quán)力的濫用與腐敗，取消行政服務(wù)收費乃至簡化、規(guī)范行政審批行為，不僅有助于政府不斷改進工作方式，探索新路徑新方法更好地為人民服務(wù)，同時有利于規(guī)范政府行為，打造公平、公正、公開的政務(wù)環(huán)境。

三是對經(jīng)濟相對落后的地區(qū)來說，取消行政服務(wù)收費，有利于因為收費問題放棄相關(guān)培訓(xùn)或資格認證考試的經(jīng)濟困難群眾獲得公平競爭的機會，使處于艱難創(chuàng)業(yè)階段的小微企業(yè)獲得更為寬松的市場環(huán)境，對改善人民群眾生活、減輕人民群眾負擔(dān)的作用更為明顯。有利于縮小社會收入差距，促進共同富裕，進而實現(xiàn)社會公平正義，確保社會既充滿活力又和諧有序。

第二，行政服務(wù)“零收費”對實現(xiàn)政府簡政放權(quán)有推動意義，體現(xiàn)出深圳特區(qū)銳意深化改革的決心。黨的十八大以來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次強調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府的重要意義。要求政府盡量減少對經(jīng)濟社會活動的直接干預(yù)，轉(zhuǎn)變政府職能，從管制走向服務(wù)。收費意味著權(quán)力，而“零收費”意味著權(quán)力的下放，意味著政府角色從管理者向服務(wù)者的轉(zhuǎn)換。“零收費”體現(xiàn)了福田區(qū)政府摒棄管制型政府的官本位、政府本位、權(quán)力本位理念，向公民本位、社會本位、權(quán)利本位回歸；強調(diào)以人為本，以為公民服務(wù)作為根本的出發(fā)點和歸宿。

福田區(qū)的探索，不僅能夠為梳理行政收費項目、規(guī)范行政收費行為積累經(jīng)驗，還能夠為實現(xiàn)行政服務(wù)程序的簡化奠定基礎(chǔ)，為實現(xiàn)政府簡政放權(quán)提供有益借鑒。

第三，行政服務(wù)“零收費”能夠有效提升居民的幸福感，吸引人才流入。在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，群眾滿意度對政府各部門的工作具有重要影響，需要各級政府把服務(wù)置于中心位置，以人民滿意度作為對各項工作的首要評價標準。福田區(qū)第一批取消的行政服務(wù)收費項目，包括婚姻登記證書費、養(yǎng)犬管理費等與轄區(qū)內(nèi)居民日常生活緊密相關(guān)的項目，取消此類收費不僅可以為福田區(qū)的群眾提供便利、提升群眾的幸福感，更能提升群眾對政府的滿意度和信心，有助于社會和諧穩(wěn)定，利于下一階段改革的順利推進。

福田區(qū)取消的行政服務(wù)收費涉及資格考試費用、人才服務(wù)費等，從長遠來看，對吸引人才有顯著的正外部效應(yīng)。取消相關(guān)費用同人才引進政策相配合，不僅體現(xiàn)了福田區(qū)政府對人才引進和人才培養(yǎng)的重視力度，同時展現(xiàn)出福田區(qū)在營造就業(yè)環(huán)境、引進各類人才方面具備的良好服務(wù)意識和政策基礎(chǔ)，使各行各業(yè)人才在就業(yè)時優(yōu)先考慮福田區(qū)，為福田區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展奠定人才基礎(chǔ)。

第四，行政服務(wù)“零收費”有利于優(yōu)化投資環(huán)境，激發(fā)轄區(qū)內(nèi)中小企業(yè)活力。“零收費”全面梳理了轄區(qū)內(nèi)投資經(jīng)營的工商企業(yè)、特別是中小微企業(yè)承擔(dān)的全部行政事業(yè)性收費，并將探索由區(qū)財政代繳上級行政事業(yè)單位收費。

盡管當前福田區(qū)取消諸項行政服務(wù)收費與企業(yè)投資審批沒有直接聯(lián)系，但隨著行政服務(wù)收費改革的繼續(xù)推進，必將會涉及企業(yè)審批的相關(guān)收費。政府對企業(yè)投資審批事項過多、收費過高會無形中干預(yù)企業(yè)按照市場規(guī)律進行投資經(jīng)營的活動，導(dǎo)致企業(yè)投資效率低下、經(jīng)濟增速緩慢等問題。因此，這一改革以及伴隨著行政服務(wù)收費改革而推進的簡化審批，將有助于減輕中小企業(yè)的負擔(dān)，有助于發(fā)揮福田區(qū)企業(yè)開展經(jīng)營活動和投資市場的積極性主動性，有助于發(fā)揮市場對資源的配置功能，進而吸引更多企業(yè)尤其是中小企業(yè)進駐福田區(qū)，為福田區(qū)未來的發(fā)展和經(jīng)濟可持續(xù)增長注入活力。福田區(qū)的行政服務(wù)收費改革在釋放企業(yè)活力的同時，也有助于增加區(qū)內(nèi)稅收收入，即可以通過稅收的增長彌補取消行政服務(wù)收費造成的財政缺口，從而為更大范圍、更大力度地推行行政收費改革奠定財政基礎(chǔ)。

行政服務(wù)“零收費”區(qū)建設(shè)的阻力與挑戰(zhàn)

第一，政府職能界定亟待理清。當前我國政府權(quán)力與市場機制的界限并不明確，即政府職能界定不清，政府職能轉(zhuǎn)換不到位，導(dǎo)致財政支出范圍過寬，支出增長速度過快，財政收支矛盾加劇，這種情況迫使各級政府及各部門通過非規(guī)范性的收費來緩解收支矛盾，滿足支出的需要。在轉(zhuǎn)型期，政府與市場在調(diào)節(jié)社會資源配置方面難以劃出明確的界限，反映在行政收費范圍的界定方面，即稅收、行政收費和市場價格三種成本的補償方式之間的界限并不明確。在這種情況下，取消行政收費會對各級政府及相關(guān)部門的職能運轉(zhuǎn)造成嚴重影響。盡管福田區(qū)在轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府方面始終走在改革創(chuàng)新的前沿，但取消行政收費的改革若要在深圳市全市乃至廣東省全省推廣，仍然存在阻力。

第二，現(xiàn)行財政體制有待完善。從我國當前地方政府的財政收入情況看，由于財政撥款不足，許多地方政府對行政收費比較依賴，因而行政收費在現(xiàn)階段作為我國政府財政收入的一種形式而存在具有其必然性。具體而言，這一方面是由于稅收收入的劃分缺乏科學(xué)性，尤其是地方仍無任何稅收立法權(quán)，地方在分稅制下處于不利地位；隨著社會行政事務(wù)的增加，地方政府承擔(dān)的職責(zé)不斷擴大，但收入權(quán)力并沒有伴隨著增加。另一方面是由于預(yù)算管理的不科學(xué)，導(dǎo)致地方政府和部門的預(yù)算內(nèi)資金短缺，不能滿足地方政府和部門在改革過程中職能的擴大，以及提高地方公共服務(wù)水平的資金需要，迫使部分地方政府需要利用行政收費來彌補預(yù)算資金的短缺。這也是導(dǎo)致行政收費項目多、項目增設(shè)和管理混亂等現(xiàn)象滋生的重要原因。

盡管福田區(qū)行政收費項目比較精簡，但對于行政收費項目的設(shè)立、取消和減免的權(quán)力有限，對于屬于上一級財政的行政收費項目，由于福田區(qū)無權(quán)取消，因此在推行改革的過程中，涉及此類項目時只能暫由區(qū)財政代繳。但是，短時間內(nèi)代繳尚可，如果需要長期由區(qū)財政支付，那么改革釋放的紅利也可能消失。因此若要使行政服務(wù)收費改革長期推行，則亟需完善財政體制，加強區(qū)一級政府在財政方面的話語權(quán)。

第三，行政收費的法律規(guī)范需要加強。合法性是政府管理機構(gòu)存在的基礎(chǔ)，是公共政策制定和實施的前提，行政機構(gòu)只有具有合法性才能具有權(quán)威性，才能成功實現(xiàn)其法定職能。在法治社會中，依法行政首先強調(diào)行政機關(guān)所行使的職權(quán)必須依法取得，于法有據(jù)。對行政機關(guān)而言，只有在法律明確授權(quán)的情況下，它才能享有某項權(quán)力，否則即為越權(quán)。然而從我國現(xiàn)行的法律制度來看，征稅行為有法可依，但與行政收費相關(guān)的法律始終難以出臺，目前只能從《行政許可法》《行政處罰法》等法律條文中尋求法律依據(jù)，所以行政收費很難切實做到依法收費。

具體到 “零收費”，由于缺乏法律層面的約束力，行政收費改革更多需要依靠行政權(quán)力層面的軟約束，這也導(dǎo)致改革效果可能出現(xiàn)反彈，即可能存在政令落實不到位或無法長期落實的隱患。

第四，利益群體對行政收費改革形成的阻力。由于權(quán)力的下放，各部門、各地方、各企業(yè)以及各個社會成員都成為利益主體。政府具有自利性，包括政府官僚的自利性和政府組織的自利性，表現(xiàn)出三種形式：一是地方各級政府自利；二是政府職能部門自利；三是政府組織成員自利。政府自利性的膨脹會極大地影響政府的行為，在行政收費上就體現(xiàn)為行政主體為了自身利益而擴大行政收費的范圍。根據(jù)“街頭官僚”理論，街頭官僚處于行政鏈條的最末端，是行政權(quán)力的直接執(zhí)行者，在沒有具體量化和質(zhì)化的行政執(zhí)行結(jié)果的環(huán)境中，街頭官僚的執(zhí)行空間很大，擁有一定程度上的裁定權(quán)，他們很有可能在提供行政服務(wù)過程中謀取私利。

行政收費收入長期以來一直沒有納入政府財政的預(yù)算資金來管理，各主管部門在收費資金的使用上自收自支，導(dǎo)致地方利益、部門利益以及公務(wù)員個人利益與行政收費的不正當利益聯(lián)結(jié)。由于各地方政府、各部門之間存在著實際利益的差別，這就產(chǎn)生了地方保護主義和部門利益。表現(xiàn)在行政收費方面，就是為了獲得地方利益、部門利益、公務(wù)員個人利益而設(shè)立行政收費項目，擴大行政收費范圍。從全國范圍來看，源自這幾個群體的阻力也是實現(xiàn)行政服務(wù)“零收費”的重要障礙。

第五，財政供養(yǎng)機構(gòu)和供養(yǎng)人口需要厘清。目前，我國政府職能的轉(zhuǎn)換還難以跟上經(jīng)濟改革的步伐，政府仍然承擔(dān)了一些本應(yīng)由市場、社會承擔(dān)的職能。與此同時，由于政府機構(gòu)改革滯后，政府規(guī)模龐大，各級政府財政供養(yǎng)的機構(gòu)和人員越來越多，致使財政壓力增大。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，1995-2006年，國家財政支出中行政管理費由996.54億元增加到7571.05億元，行政管理費用占財政總支出的比重在1978年僅為4.71%，1995年為14.6%，到2006年上升到18.73%。據(jù)調(diào)查，省以下的公路收費部門，70%的管理人員依靠收費開支；工商、環(huán)保部門65%-75%的管理人員依靠收費開支。

對福田區(qū)而言，取消和停收部分行政收費也會涉及到一些事業(yè)單位的利益。例如福田區(qū)安監(jiān)站作為企業(yè)化管理事業(yè)單位，依靠收費維持運作，施工安全監(jiān)督費是該站唯一收入來源，取消該項收費必然影響該機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。因此福田區(qū)決定在取消施工安全監(jiān)督費后，對區(qū)安監(jiān)站職能進行調(diào)整，經(jīng)費改為財政核撥。但如果要將行政收費改革推廣至更大范圍，如何彌補取消行政收費對這一類部門和機構(gòu)造成的財政缺口，如何解決相關(guān)人員的編制問題，是行政收費改革面臨的重要難題。

進一步推進行政服務(wù)“零收費”區(qū)建設(shè)的路徑

福田區(qū)作為我國創(chuàng)建行政服務(wù)“零收費”區(qū)的首個區(qū)一級行政單位，要真正實現(xiàn)“零收費”，全面推進行政收費改革，將改革成果落到實處，需加強以下四個主要方面的工作。

第一，注重頂層設(shè)計，明確階段目標。從國家、省的層面看，行政收費涉及到群眾、企業(yè)和政府部門自身的利益，行政收費管理規(guī)范化牽涉到沿襲多年既得利益格局的調(diào)整，是一項意義重大而涉及面廣、難度大的系統(tǒng)工程。要真正更大范圍全面實現(xiàn)“零收費”，必須要有一套完整的制度設(shè)計和政策保障，充分考慮改革中人、財、物等方方面可能存在的問題和壓力，提前制定應(yīng)對預(yù)案，保證改革常態(tài)化和長效化。同時，要實現(xiàn)行政收費規(guī)范化管理，必須從市場經(jīng)濟要求出發(fā)，使行政收費以依法治費為基礎(chǔ)，以成本收益為依據(jù)，以適度規(guī)模為準則，以預(yù)算管理為標尺，以完善監(jiān)管為導(dǎo)向，建立科學(xué)、規(guī)范的行政收費運行機制。

此外，對福田區(qū)政府而言，要繼續(xù)明確改革階段目標，分級分批地擴展行政服務(wù)“零收費”項目。對于本級財政范圍內(nèi)的收費項目做到能免則免，能取消則取消；對于上級財政范圍的收費項目，能夠做到由區(qū)財政代繳的則由區(qū)財政代繳，對區(qū)財政形成負擔(dān)的收費項目，可參考退稅的相關(guān)政策，嘗試“先交后返”，逐步實現(xiàn)更大范圍的“零收費”。

第二，完善法律法規(guī)，推進稅費改革。由于現(xiàn)行法律法規(guī)對政府收費行為的約束力不強，因此為保證改革政令的有效執(zhí)行和改革成果得到鞏固，出臺相關(guān)法律，以對行政收費的分類、范圍、征收管理、票據(jù)管理、資金管理、監(jiān)督稽查、法律責(zé)任進行明確規(guī)定，既給收費機關(guān)的收費行為賦予合法性，也可以給收費對象一個合法的解釋，規(guī)范收費行為，樹立政府權(quán)威。

要大力推進費稅改革。由于稅收具有完善的法律體系和健全的征收制度，“費改稅”有利于推進行政事業(yè)性收費改革，進一步理順政府收入結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入的主體功能和提高財政收入質(zhì)量，加強和改善政府行政管理，促進服務(wù)型政府的建設(shè)。

第三，加快體制改革，理順部門職能。推進行政收費改革，還應(yīng)加快行政審批制度的改革，進一步清理和確認非行政許可審批制度，規(guī)范審批程序，減少審批環(huán)節(jié)，實現(xiàn)非行政許可審批的法定化和標準化。應(yīng)在當前實行的適度從寬財政政策的前提下，通過實施強有力的減費措施，進一步減輕企業(yè)和社會負擔(dān)，發(fā)揮與減稅政策相同的擴張效應(yīng)，確保擴大內(nèi)需政策順利實行。各級財政與物價部門要密切配合，對所有行政收費依法進行清理，登記造冊，從嚴審批行政收費項目，可收可不收的，堅決不收；必須收費的，要按照行政收費成本補償?shù)奶卣鳎瑖栏癜闯杀竞藢κ召M標準。

還應(yīng)加快行政體制改革步伐，理順部門職能，要對政府財政部門和執(zhí)收部門的權(quán)責(zé)作出統(tǒng)一規(guī)定，根據(jù)非稅收入管理權(quán)在財政的原則，明確兩者在征收方面的“委托代理”關(guān)系。同時，為避免執(zhí)收部門應(yīng)收不收、少收、免收或緩收等“逆向”行為，必須構(gòu)建有效的激勵約束機制，可借鑒稅收征管的激勵模式，簽訂目標責(zé)任書，細化考核指標，最后實行年度獎勵，把部門考核結(jié)果與部門領(lǐng)導(dǎo)晉升相掛鉤，增強費用征收部門的責(zé)任感。

第四，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，爭取各方支持。福田區(qū)的行政收費改革是由區(qū)發(fā)改局牽頭，涉及教育、財政、衛(wèi)生、環(huán)保、公安等十幾個相關(guān)收費、監(jiān)督等部門，因此一是要繼續(xù)加強組織領(lǐng)導(dǎo)，明確區(qū)相關(guān)部門的職責(zé)分工，加強對相關(guān)部門改革成效的監(jiān)督落實，形成責(zé)任機制。相關(guān)部門要以減免行政服務(wù)收費為突破口，探索改革行政事業(yè)性收費新路子。二是要積極爭取各方支持與配合，一方面繼續(xù)積極與省、市發(fā)改委、財政委等業(yè)務(wù)部門溝通對接，及時匯報福田區(qū)“零收費”區(qū)建設(shè)進展，爭取支持和政策指導(dǎo)；另一方面需要轄區(qū)內(nèi)行政機關(guān)和事業(yè)單位全力配合，選擇條件比較成熟的單位作為試點，包括嘗試由部分市直行政事業(yè)單位在轄區(qū)對企業(yè)征收的行政事業(yè)費用實施由財政代繳，進一步減輕企業(yè)負擔(dān)，代繳費用包括如“個體工商戶注冊登記費”“企業(yè)注冊費登記費”“殘疾人就業(yè)保障金”以及“工會費”等，以此為行政收費改革作出示范和表率，累積經(jīng)驗。

（作者系中共深圳市福田區(qū)委常委、副區(qū)長  孫波）