傳統(tǒng)的扶貧項(xiàng)目忽視了“留守村”的特殊需求

如果單純從經(jīng)濟(jì)收入角度看，到城市務(wù)工可以增加農(nóng)民收入，緩解農(nóng)村貧困，但是如果從社會(huì)層面上說，單純的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工并不能解決農(nóng)村貧困問題。對(duì)于“留守村”來(lái)說，大量勞動(dòng)力滯留在低端的城市就業(yè)崗位，不僅不能實(shí)現(xiàn)家庭進(jìn)入城市的愿望，甚至外出務(wù)工者向家里匯款也很有限，不足以維持農(nóng)村留守人員的生活需求。同時(shí)，大量人口外流給留守的貧困村民帶來(lái)了許多社會(huì)問題，特別是家庭和社區(qū)功能殘缺所帶來(lái)的問題。因此，在面對(duì)留守村貧困問題時(shí)，常規(guī)的扶貧措施作用并不明顯。

傳統(tǒng)的扶貧措施主要集中在解決貧困人口的收入問題上。開發(fā)式扶貧主要通過改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提高貧困人口的人力資本，推動(dòng)貧困人口進(jìn)入市場(chǎng)來(lái)增加收入。但是“留守村”缺少適用這些措施的扶貧對(duì)象，因?yàn)橹饕膭趧?dòng)力已經(jīng)外流，而留在村中的人口已經(jīng)很難從事創(chuàng)收活動(dòng)。由于沒有勞動(dòng)力從事生產(chǎn)，大量的扶貧項(xiàng)目也就很難在“留守村”實(shí)施。即使有些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)在“留守村”實(shí)施，也多采取統(tǒng)一招標(biāo)的方式交給一些企業(yè)來(lái)執(zhí)行，村民很少能夠直接參與這項(xiàng)扶貧項(xiàng)目。開發(fā)式扶貧盡管在某種程度上可以促進(jìn)“留守村”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是卻很難使村莊中最貧困人口受益。

盡管“留守村”在貧困村中占的比重較大，但是傳統(tǒng)的扶貧項(xiàng)目很少考慮到“留守村”的特殊需求。比如扶貧項(xiàng)目很少有針對(duì)老年貧困的項(xiàng)目，無(wú)法接受應(yīng)有的醫(yī)療，缺少必要的看護(hù)和照顧，以及老年人精神生活無(wú)法得到滿足等問題，對(duì)于“留守村”的貧困老人來(lái)說尤其嚴(yán)重。另一方面，對(duì)于兒童來(lái)說，政府出臺(tái)的多項(xiàng)補(bǔ)助措施在很大程度上緩解了一般貧困家庭兒童就學(xué)所面臨的經(jīng)濟(jì)壓力，但是在“留守村”，貧困家庭的兒童所面臨的問題更復(fù)雜，包括兒童的安全、兒童的教育和兒童的陪護(hù)等等，因?yàn)楦改覆辉诩?，這些問題表現(xiàn)得更為突出。老人和兒童這兩個(gè)特殊群體是“留守村”中最貧困的群體，但是在一般的扶貧規(guī)劃中卻很少有針對(duì)性的措施。

與“留守村”的扶貧和發(fā)展有關(guān)的政府部門很多但也有一定側(cè)重，如針對(duì)老人問題更多由民政部門負(fù)責(zé)，兒童問題更多由教育部門負(fù)責(zé)。這些部門也出臺(tái)了許多政策來(lái)幫助“留守村”的貧困人口，但是部門之間和政策之間還缺少有效的銜接。比如現(xiàn)在教育部門多關(guān)注的是學(xué)校教育，但是對(duì)于“留守村”的兒童來(lái)說，學(xué)校外的教育更重要。學(xué)校外的教育需要家庭和社區(qū)的配合，這兩塊往往是政策的空白區(qū)。

此外，傳統(tǒng)的扶貧項(xiàng)目也很少關(guān)注到扶貧項(xiàng)目的治理問題，盡管扶貧項(xiàng)目一直強(qiáng)調(diào)要瞄準(zhǔn)目標(biāo)，并且也采取了相應(yīng)的措施，比如透明公開是最常用的解決在扶貧項(xiàng)目中的以權(quán)謀私問題的措施，但是這些措施在“留守村”很難發(fā)揮實(shí)際作用，因?yàn)?ldquo;留守村”的老人和孩子幾乎沒有或很少有機(jī)會(huì)關(guān)注到這些問題。

在“留守村”實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的制度創(chuàng)新

滿足“留守村”特殊貧困群體的需求是扶貧的首要任務(wù)。老人和兒童是“留守村”的弱勢(shì)群體，要建立相應(yīng)的制度解決他們的貧困問題。對(duì)于貧困老人來(lái)說，要解決老有所養(yǎng)的問題不僅僅是保證生存的經(jīng)濟(jì)收入，而且還包括相應(yīng)的醫(yī)療和照顧，而兒童的問題主要在于包括家庭教育在內(nèi)的教育和安全問題。從這個(gè)角度上說，精準(zhǔn)扶貧不僅僅是要將扶貧資源瞄準(zhǔn)在那些需要幫扶的老人和兒童身上，更要采取適合特殊群體需要的措施，解決他們的實(shí)際問題。

要在“留守村”實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)和幼有所教，就需要改變傳統(tǒng)的扶貧方式，民政、教育和衛(wèi)生等政府部門需要通力合作，打破部門的界限，探索建立綜合的大扶貧體系。從目前來(lái)看，對(duì)于貧困老人和兒童，社會(huì)支持的力度還不夠，許多地區(qū)的低保只是大體上與國(guó)家公布的貧困線持平，農(nóng)村養(yǎng)老金還比較低，這些標(biāo)準(zhǔn)都還沒有考慮到“留守村”貧困老人和兒童的特殊需求，不足以讓他們生活得舒服。缺少家庭和社會(huì)支持意味著他們維持生存的成本增加很多。因此需要地方政府綜合考慮缺少家庭和社區(qū)支持的老人和兒童的特殊需求，制定相應(yīng)的支持政策。

要滿足留守群體的社會(huì)和精神需求不僅僅需要政府相關(guān)部門的投入，更重要的是完善家庭和社區(qū)的功能。目前可以采取的措施是通過加強(qiáng)社區(qū)的功能來(lái)替代部分家庭的功能，比如完善社區(qū)服務(wù)，從而幫助留守的貧困人口得到來(lái)自社區(qū)的支持。完善社區(qū)功能一方面可以從改善政府的服務(wù)入手，針對(duì)“留守村”的扶貧不僅要投入開發(fā)式扶貧項(xiàng)目，更要考慮由政府向留守地區(qū)派出諸如農(nóng)村社工一類的專業(yè)人員，對(duì)村莊中的貧困老人和兒童進(jìn)行有針對(duì)性的幫助。其次要關(guān)注“留守村”的組織建設(shè)，許多地區(qū)的實(shí)踐表明，建立服務(wù)留守人員的組織，如老人協(xié)會(huì)等，并通過它們來(lái)開展社區(qū)文化活動(dòng)有助于煥發(fā)“留守村”的活力，也會(huì)激發(fā)社區(qū)成員通過自我服務(wù)，從而為社區(qū)的弱勢(shì)群體提供有效的幫助。

“留守村”是農(nóng)村發(fā)展在特定階段的產(chǎn)物，實(shí)現(xiàn)全面小康，“留守村”治理是繞不過的問題。從目前來(lái)看，依靠“留守村”自身來(lái)改變村莊的治理結(jié)構(gòu)是比較困難的，這就需要引入外部力量。為了實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，各地區(qū)組織了扶貧工作隊(duì)進(jìn)入貧困村，指導(dǎo)脫貧工作，這對(duì)于“留守村”來(lái)說是一個(gè)重要的機(jī)遇。通過扶貧工作隊(duì)的支持，激發(fā)“留守村”村民的活力，改善村民的精神生活，并逐漸吸引外出務(wù)工的青壯年回流。只有這樣，“留守村”才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的發(fā)展。

（本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會(huì)研究中心研究員）