傳統(tǒng)的扶貧項目忽視了“留守村”的特殊需求

如果單純從經(jīng)濟收入角度看，到城市務工可以增加農(nóng)民收入，緩解農(nóng)村貧困，但是如果從社會層面上說，單純的農(nóng)民進城務工并不能解決農(nóng)村貧困問題。對于“留守村”來說，大量勞動力滯留在低端的城市就業(yè)崗位，不僅不能實現(xiàn)家庭進入城市的愿望，甚至外出務工者向家里匯款也很有限，不足以維持農(nóng)村留守人員的生活需求。同時，大量人口外流給留守的貧困村民帶來了許多社會問題，特別是家庭和社區(qū)功能殘缺所帶來的問題。因此，在面對留守村貧困問題時，常規(guī)的扶貧措施作用并不明顯。

傳統(tǒng)的扶貧措施主要集中在解決貧困人口的收入問題上。開發(fā)式扶貧主要通過改善農(nóng)村基礎設施，提高貧困人口的人力資本，推動貧困人口進入市場來增加收入。但是“留守村”缺少適用這些措施的扶貧對象，因為主要的勞動力已經(jīng)外流，而留在村中的人口已經(jīng)很難從事創(chuàng)收活動。由于沒有勞動力從事生產(chǎn)，大量的扶貧項目也就很難在“留守村”實施。即使有些基礎設施項目建設在“留守村”實施，也多采取統(tǒng)一招標的方式交給一些企業(yè)來執(zhí)行，村民很少能夠直接參與這項扶貧項目。開發(fā)式扶貧盡管在某種程度上可以促進“留守村”的經(jīng)濟發(fā)展，但是卻很難使村莊中最貧困人口受益。

盡管“留守村”在貧困村中占的比重較大，但是傳統(tǒng)的扶貧項目很少考慮到“留守村”的特殊需求。比如扶貧項目很少有針對老年貧困的項目，無法接受應有的醫(yī)療，缺少必要的看護和照顧，以及老年人精神生活無法得到滿足等問題，對于“留守村”的貧困老人來說尤其嚴重。另一方面，對于兒童來說，政府出臺的多項補助措施在很大程度上緩解了一般貧困家庭兒童就學所面臨的經(jīng)濟壓力，但是在“留守村”，貧困家庭的兒童所面臨的問題更復雜，包括兒童的安全、兒童的教育和兒童的陪護等等，因為父母不在家，這些問題表現(xiàn)得更為突出。老人和兒童這兩個特殊群體是“留守村”中最貧困的群體，但是在一般的扶貧規(guī)劃中卻很少有針對性的措施。

與“留守村”的扶貧和發(fā)展有關的政府部門很多但也有一定側(cè)重，如針對老人問題更多由民政部門負責，兒童問題更多由教育部門負責。這些部門也出臺了許多政策來幫助“留守村”的貧困人口，但是部門之間和政策之間還缺少有效的銜接。比如現(xiàn)在教育部門多關注的是學校教育，但是對于“留守村”的兒童來說，學校外的教育更重要。學校外的教育需要家庭和社區(qū)的配合，這兩塊往往是政策的空白區(qū)。

此外，傳統(tǒng)的扶貧項目也很少關注到扶貧項目的治理問題，盡管扶貧項目一直強調(diào)要瞄準目標，并且也采取了相應的措施，比如透明公開是最常用的解決在扶貧項目中的以權謀私問題的措施，但是這些措施在“留守村”很難發(fā)揮實際作用，因為“留守村”的老人和孩子幾乎沒有或很少有機會關注到這些問題。

在“留守村”實施精準扶貧的制度創(chuàng)新

滿足“留守村”特殊貧困群體的需求是扶貧的首要任務。老人和兒童是“留守村”的弱勢群體，要建立相應的制度解決他們的貧困問題。對于貧困老人來說，要解決老有所養(yǎng)的問題不僅僅是保證生存的經(jīng)濟收入，而且還包括相應的醫(yī)療和照顧，而兒童的問題主要在于包括家庭教育在內(nèi)的教育和安全問題。從這個角度上說，精準扶貧不僅僅是要將扶貧資源瞄準在那些需要幫扶的老人和兒童身上，更要采取適合特殊群體需要的措施，解決他們的實際問題。

要在“留守村”實現(xiàn)老有所養(yǎng)和幼有所教，就需要改變傳統(tǒng)的扶貧方式，民政、教育和衛(wèi)生等政府部門需要通力合作，打破部門的界限，探索建立綜合的大扶貧體系。從目前來看，對于貧困老人和兒童，社會支持的力度還不夠，許多地區(qū)的低保只是大體上與國家公布的貧困線持平，農(nóng)村養(yǎng)老金還比較低，這些標準都還沒有考慮到“留守村”貧困老人和兒童的特殊需求，不足以讓他們生活得舒服。缺少家庭和社會支持意味著他們維持生存的成本增加很多。因此需要地方政府綜合考慮缺少家庭和社區(qū)支持的老人和兒童的特殊需求，制定相應的支持政策。

要滿足留守群體的社會和精神需求不僅僅需要政府相關部門的投入，更重要的是完善家庭和社區(qū)的功能。目前可以采取的措施是通過加強社區(qū)的功能來替代部分家庭的功能，比如完善社區(qū)服務，從而幫助留守的貧困人口得到來自社區(qū)的支持。完善社區(qū)功能一方面可以從改善政府的服務入手，針對“留守村”的扶貧不僅要投入開發(fā)式扶貧項目，更要考慮由政府向留守地區(qū)派出諸如農(nóng)村社工一類的專業(yè)人員，對村莊中的貧困老人和兒童進行有針對性的幫助。其次要關注“留守村”的組織建設，許多地區(qū)的實踐表明，建立服務留守人員的組織，如老人協(xié)會等，并通過它們來開展社區(qū)文化活動有助于煥發(fā)“留守村”的活力，也會激發(fā)社區(qū)成員通過自我服務，從而為社區(qū)的弱勢群體提供有效的幫助。

“留守村”是農(nóng)村發(fā)展在特定階段的產(chǎn)物，實現(xiàn)全面小康，“留守村”治理是繞不過的問題。從目前來看，依靠“留守村”自身來改變村莊的治理結(jié)構(gòu)是比較困難的，這就需要引入外部力量。為了實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的目標，各地區(qū)組織了扶貧工作隊進入貧困村，指導脫貧工作，這對于“留守村”來說是一個重要的機遇。通過扶貧工作隊的支持，激發(fā)“留守村”村民的活力，改善村民的精神生活，并逐漸吸引外出務工的青壯年回流。只有這樣，“留守村”才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的發(fā)展。

（本文作者為中國社會科學院社會學研究所農(nóng)村環(huán)境與社會研究中心研究員）