改革開放三十多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二位，發(fā)展成果舉世矚目。伴隨經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，我國(guó)許多問題的解決難度和復(fù)雜性逐漸凸顯，從而對(duì)政府公共政策制定及實(shí)施能力提出了更加嚴(yán)格的考驗(yàn)。與此同時(shí)，社會(huì)資源有限性與公眾需求無限性之間的矛盾越發(fā)尖銳，如何有效分配社會(huì)資源、提高資源利用效率成為了政府面臨的一道難題。當(dāng)前，僅依托政府自身資源，很難有效解決這些問題，亟需加強(qiáng)智庫建設(shè)為制度設(shè)計(jì)及政策實(shí)施出謀劃策。

公共政策制定的頂層設(shè)計(jì)尚需完善

改革開放初期，我國(guó)在制度建設(shè)上還很落后，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域也沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可循。鄧小平、陳云等領(lǐng)導(dǎo)同志適時(shí)提出了“摸著石頭過河”的改革發(fā)展方案，為建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義發(fā)展道路發(fā)揮了很好的指導(dǎo)作用。這種漸進(jìn)式的改革理念能夠賦予政府決策以較大范圍的適用調(diào)整空間。在當(dāng)前全面深化改革的浪潮中，公共政策的運(yùn)行效率很大程度上取決于頂層設(shè)計(jì)。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的推動(dòng)就是一個(gè)值得深入研究的例子。

黨的十八大以來，中央積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)，今年又發(fā)布了旨在激發(fā)民間投資活力的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。這種將民間資本引入到公共事業(yè)的做法在國(guó)外稱為Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱“PPP”，即公私合作模式，其本質(zhì)上是一種政府行為的融資模式，通過吸納社會(huì)資本推動(dòng)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。公私合作模式能有效引入社會(huì)資本，促進(jìn)政府與私人資本的合作、共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、提高公共事業(yè)管理運(yùn)營(yíng)水平，并且能在促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

然而，PPP在引入我國(guó)后發(fā)生了變異，被稱為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，由公私合作演變?yōu)?ldquo;公公合作”。目前，在我國(guó)實(shí)際進(jìn)行的PPP項(xiàng)目中，95%以上的社會(huì)資本來自于國(guó)企，原本政府與私人之間的合作轉(zhuǎn)為政府與國(guó)企之間的合作。許多國(guó)企憑借與政府間的關(guān)系及“國(guó)字頭”背景，能相對(duì)容易地獲得政府的青睞，與政府順利“聯(lián)姻”。之后，它們又會(huì)用項(xiàng)目抵押向國(guó)有銀行貸款來建設(shè)和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)由政府和國(guó)企共同承擔(dān)。不難發(fā)現(xiàn)，此種運(yùn)行方式很難將私人資本吸納進(jìn)來，只是政府將錢從一個(gè)口袋放到另一個(gè)口袋，沒有達(dá)到吸納社會(huì)資本、分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和提高運(yùn)營(yíng)管理水平的目的，與公私合作模式的初衷相距甚遠(yuǎn)。

私人資本難以進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)的原因很多，法規(guī)不明確、制度不清晰是非常重要的原因之一。今年以來，雖然財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委相繼下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》等一系列通知和意見指南，某些地方也出臺(tái)了一些法規(guī)，但對(duì)涉及公私合作模式中的法律問題并沒有提供良好的解決方案。

首先，政府與私人資本合同關(guān)系的不平等性。在國(guó)外，公私合作模式已經(jīng)有很多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，有一整套相對(duì)完善的法律制度及規(guī)范來引導(dǎo)私人資本進(jìn)入。目前，我國(guó)沒有法律界定特許經(jīng)營(yíng)合同中政府與私人之間的關(guān)系，不能確定雙方的平等關(guān)系，導(dǎo)致很多時(shí)候政府既是規(guī)則的制定者，又是游戲的參與者，私人資本完全處于弱勢(shì)地位，對(duì)參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目缺乏信心；其次，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)周期相對(duì)較長(zhǎng)，法律未明確相應(yīng)退出及補(bǔ)償機(jī)制，私人資本無法使用法律來制約政府一方，也就無法避免政府的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)；最后，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼不明確。一般來說，特許項(xiàng)目偏向于公益性，其收入較難覆蓋成本，政府大多需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)貼，但相關(guān)法律規(guī)章對(duì)補(bǔ)貼主體及程序沒有明確規(guī)定。這就引發(fā)了從盈利角度考慮的私人資本缺乏參與熱情。

公共政策目的落實(shí)需要優(yōu)化

在宋朝，王安石推動(dòng)了史稱“熙寧變法”的社會(huì)改革運(yùn)動(dòng)，實(shí)施了一系列旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、保證生產(chǎn)的政策，但在政策實(shí)施過程中，青苗法等措施由農(nóng)民的自愿借貸轉(zhuǎn)變成政府的強(qiáng)制攤派，最終走向了政策的反面?，F(xiàn)實(shí)中不僅僅要有良好的政策設(shè)計(jì)，更重要的在于將政策有效推行。發(fā)展中政策走偏的案例并不少見，從近期曝出的山東強(qiáng)拆致人燒死事件就可見一斑。地方政府的政策設(shè)計(jì)目的是要對(duì)舊村落進(jìn)行合并，建設(shè)統(tǒng)一的居住區(qū)域以便于提供更好的公共服務(wù)。當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)戶進(jìn)行的補(bǔ)貼款不足以用于購買政府建設(shè)的樓房。盡管整體搬遷得到了年輕人和相對(duì)富裕農(nóng)戶的支持，但也加大了相對(duì)貧苦農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)，拆掉舊房意味著失去居所或背上債務(wù)。因此，政策在落實(shí)過程中遇到了阻力，引發(fā)違背初衷的強(qiáng)拆，最終導(dǎo)致不幸的發(fā)生。

當(dāng)前，一些地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)在一定程度上走了形式主義，以為改行政區(qū)劃，實(shí)施縣改區(qū)、公社改街道、村改社區(qū)，推進(jìn)農(nóng)民集中居住，搞統(tǒng)一式樣建筑就是新農(nóng)村建設(shè)。而恰恰忽視了新農(nóng)村建設(shè)的目的，即讓農(nóng)民享受到現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展成果及公共服務(wù)。隨著現(xiàn)代交通及通訊的發(fā)展，農(nóng)民在享受諸如醫(yī)療等的公共服務(wù)時(shí)，較過去方便得多?，F(xiàn)在許多平原地區(qū)的農(nóng)村在供水、交通等基礎(chǔ)設(shè)施方面已經(jīng)相當(dāng)完備，或者居住地距公共設(shè)施網(wǎng)絡(luò)并不遠(yuǎn)，只要稍微擴(kuò)展公共設(shè)施網(wǎng)絡(luò)即可實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)有居住地享受公共服務(wù)，無需進(jìn)行大規(guī)模的村落合并。在有條件的地方，保留原有建制或居住村小組能省去拆遷的費(fèi)用并減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，這對(duì)于維護(hù)農(nóng)民的鄉(xiāng)土情緒，減少?zèng)_突，降低社會(huì)成本具有重要的意義。當(dāng)然，偏遠(yuǎn)山區(qū)村落的公共設(shè)施網(wǎng)絡(luò)鋪設(shè)難度及成本相對(duì)較大，我們可以有序推行村落合并。

公共政策本身還存在兩面性

公共政策兩面性指的是政策在為社會(huì)獲取益處的同時(shí)也會(huì)因其制度設(shè)計(jì)本身帶來一定的負(fù)效應(yīng)，這種負(fù)效應(yīng)會(huì)加大社會(huì)成本甚至成為社會(huì)負(fù)擔(dān)。公共政策兩面性最明顯的例子就是歐洲的福利制度，該制度在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間常為人稱道。人們說它縮減了貧富差距，給了普通人民享受社會(huì)發(fā)展成果的權(quán)利。這項(xiàng)制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的北歐等國(guó)確實(shí)運(yùn)行良好，但當(dāng)其應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的南歐地區(qū)時(shí)，其負(fù)效應(yīng)也逐漸暴露出來，競(jìng)選者為了獲得選民支持不斷許諾更好的福利待遇。然而，高福利需要經(jīng)濟(jì)實(shí)力的支撐，舉債不可持續(xù)，相關(guān)國(guó)家也隨之陷入了“福利陷阱”。當(dāng)舉債達(dá)到一定數(shù)額，政府無力償還時(shí)，歐債危機(jī)也就隨之爆發(fā)了。

實(shí)際上，公共政策兩面性還存在于許多看起來不可爭(zhēng)辯的公共政策中。目前，我國(guó)正大力推行創(chuàng)新，希望完成由“中國(guó)制造”到“中國(guó)創(chuàng)造”的轉(zhuǎn)變。應(yīng)該說，創(chuàng)新對(duì)于推動(dòng)技術(shù)的發(fā)展，生產(chǎn)力的提升具有極其重要的意義，這一點(diǎn)無可爭(zhēng)辯。但有一點(diǎn)我們必須要注意，即創(chuàng)新也會(huì)帶來社會(huì)資源的浪費(fèi)，這主要體現(xiàn)在創(chuàng)新所帶來的創(chuàng)新過程中的替代成本。目前，我們國(guó)家因替代所帶來的浪費(fèi)極為巨大。與此同時(shí)，替代性產(chǎn)品所帶來的功能提升很多時(shí)候是絕大多數(shù)人所不需要的。從價(jià)值工程的角度來看，價(jià)值=功能/成本，許多人現(xiàn)在正為并不需要的功能支付著成本，很多時(shí)候更新?lián)Q代快并一定就是好事，有些東西的使用期限及價(jià)值在沒有得到充分展現(xiàn)的情況下就遭到替換，這無疑加大了整個(gè)社會(huì)的成本甚至導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

智庫可以推進(jìn)公共政策的完善、優(yōu)化和提升

政府對(duì)公共政策帶來的負(fù)效應(yīng)往往缺乏預(yù)見和準(zhǔn)備，在政策推行時(shí)也未必能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾偏。這就證明了智庫建設(shè)的必要性。智庫可以站在更為中立的立場(chǎng)上考量和分析政府政策，并能對(duì)其實(shí)施效果提出獨(dú)立的判斷，及時(shí)糾正政府的“路徑依賴”，提高政府決策及施政水平。隨著社會(huì)發(fā)展以及公共事務(wù)的范圍不斷擴(kuò)大，其對(duì)政府在技術(shù)性等方面的要求越來越高。然而，政府尤其是地方政府對(duì)PPP之類的新興事物缺乏了解，只靠政府去吸收海外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的難度很大。此外，從新農(nóng)村建設(shè)一事便可看出，政府在龐大社會(huì)系統(tǒng)面前并不總是處于信息的優(yōu)勢(shì)地位，在很多時(shí)候其實(shí)處于劣勢(shì)地位。為此，我們要加強(qiáng)智庫建設(shè)彌補(bǔ)政府在許多領(lǐng)域?qū)I(yè)性及信息方面的弱勢(shì)，推動(dòng)公共政策水平的提高。作為專業(yè)人士的智庫成員對(duì)于相關(guān)信息及政策會(huì)更加了解，對(duì)政策運(yùn)行中可能出現(xiàn)的問題也會(huì)有較好的預(yù)判，將其引入到政策設(shè)計(jì)階段，對(duì)于完善政策設(shè)計(jì)，減少政策運(yùn)行中可能出現(xiàn)的問題將具有極為重要的意義。

（本文作者為北京航空航天大學(xué)項(xiàng)目管理研究發(fā)展中心副主任）