習(xí)近平總書記在“三嚴(yán)三實(shí)”的重要論述中，明確要求領(lǐng)導(dǎo)干部“做人要實(shí)”，即“對(duì)黨、對(duì)組織、對(duì)人民、對(duì)同志忠誠老實(shí)，做老實(shí)人、說老實(shí)話、干老實(shí)事，襟懷坦白，公道正派”。欺上瞞下是干部出于自利動(dòng)機(jī)在工作中欺騙上級(jí)、隱瞞公眾的一種行為，是“做人不實(shí)”的典型表現(xiàn)，主要表現(xiàn)為以下四種類型：一是陽奉陰違、自行其是。為地方或部門利益甚至個(gè)人私利，表現(xiàn)出表面上遵從上級(jí)政令，實(shí)際執(zhí)行中搞“變通”和背離。二是虛報(bào)浮夸、擺花架子。為個(gè)人升遷，搞不切實(shí)際的“形象工程”“政績工程”“數(shù)字游戲”。為應(yīng)對(duì)檢查，粉飾偽裝，做表面文章。三是報(bào)喜藏憂、弄虛作假。為保住“官帽”，發(fā)生突發(fā)公共事件時(shí)遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)。為獲得扶持、審批、榮譽(yù)等，在申報(bào)過程中造假。四是掩蓋真相、暗箱操作。面對(duì)公眾質(zhì)疑，敷衍塞責(zé)，隱瞞事實(shí)甚至炮制謊言。在公共決策、公共項(xiàng)目中，獨(dú)斷專行，不對(duì)公眾公開任何信息或者故意隱瞞重要信息。
欺上瞞下在現(xiàn)實(shí)中具有一定的普遍性，儼然成為某些干部的“為官之道”或是官場的某種“潛規(guī)則”，其危害性極大，具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是損壞了黨風(fēng)政風(fēng)，敗壞了民風(fēng)社風(fēng)，致使失信悖德的歪風(fēng)邪氣滋長蔓延；二是導(dǎo)致了行政效能低下，上級(jí)交辦的工作任務(wù)落實(shí)不到位、有偏差；三是遮蔽了下情上達(dá)，導(dǎo)致上級(jí)決策或管理失誤，進(jìn)而造成了重大損失和不良影響；四是損害了公眾心目中的政府形象，降低了政府公信力。欺上瞞下誠然與官員自身的思想覺悟和道德水平有密切關(guān)系，但最根本的緣由應(yīng)歸于約束官員自利沖動(dòng)的機(jī)制缺失和制度漏洞?？傊?，政績考核激勵(lì)偏差、干部與上級(jí)以及公眾之間信息不對(duì)稱、失信信息缺乏記錄保存、監(jiān)督力量薄弱、查處和懲治不力是造成干部欺上瞞下的根本原因。
干部欺上瞞下是一個(gè)由來已久的老問題，中央雖三令五申多次整治，但仍數(shù)見不鮮。之所以屢禁不止，是因?yàn)楹芏噢k法只治標(biāo)不能治本，沒有從根本上解決問題。破解干部欺上瞞下的關(guān)鍵在于建立健全約束干部自利沖動(dòng)的公共治理機(jī)制。公共治理是由開放的政府管理和廣泛的公眾參與兩者耦合而成的公域之治模式，強(qiáng)調(diào)多元主體的共同參與，重視治理主體間的合作與互動(dòng)，主張治理主體的功能補(bǔ)充和各展其長，以實(shí)現(xiàn)更高水平的治理績效。公共治理機(jī)制包括績效考核、信息披露、信用激勵(lì)、監(jiān)督體系以及失信懲戒等五個(gè)維度的構(gòu)成要素。由此，破解欺上瞞下的公共治理機(jī)制構(gòu)建也可從這五個(gè)維度入手。
構(gòu)建科學(xué)的政績考核機(jī)制，加強(qiáng)正向引導(dǎo)
很長一段時(shí)間，對(duì)干部政績考核偏重經(jīng)濟(jì)增長，采用硬性的數(shù)字指標(biāo)，單一依靠下級(jí)部門上報(bào)的數(shù)據(jù)，存在重復(fù)考核、繁瑣考核、多頭考核、“一票否決”泛化等問題。2013年12月，中組部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，要求以科學(xué)發(fā)展為導(dǎo)向，改革和完善干部考核評(píng)價(jià)制度。政績考核中存在的種種問題，導(dǎo)致干部的政績觀錯(cuò)位，在升遷動(dòng)機(jī)及考核壓力之下，出現(xiàn)欺上瞞下的行為。例如，政績考核偏重經(jīng)濟(jì)增長速度，導(dǎo)致干部熱衷于雖勞民傷財(cái)?shù)茉黾拥貐^(qū)生產(chǎn)總值的“政績工程”和“形象工程”。2014年10月，中央曬出一份治理清單，叫停663個(gè)“形象工程”和“政績工程”，418名官員被查處。政績考核偏重?cái)?shù)量指標(biāo)并依靠下級(jí)部門上報(bào)，導(dǎo)致干部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)造假、虛報(bào)數(shù)據(jù)。統(tǒng)計(jì)顯示，2014年，各省份公布的GDP總和超出全國GDP總量約4.78萬億元（超出比例約7.5%）。重復(fù)考核、繁瑣考核、多頭考核、“一票否決”泛化，導(dǎo)致干部考核壓力沉重，很多人就開始走旁門左道，搞形式主義來達(dá)到考核要求，出現(xiàn)“遮羞墻”“公路種豆種菜”“無根樹”“植假樹假草”“山體涂綠漆”等造假行為。破解干部欺上瞞下必須優(yōu)化政績考核機(jī)制，對(duì)官員的思維方式、為政方式形成正確的導(dǎo)向，引導(dǎo)和激勵(lì)官員實(shí)實(shí)在在地做人做事，不搞“假大空”。
只有構(gòu)建科學(xué)的政績考核機(jī)制，才能有效地發(fā)揮政績考核的“指揮棒”作用。首先是改進(jìn)現(xiàn)有的政績考核指標(biāo)體系，定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，共性指標(biāo)與個(gè)性指標(biāo)相結(jié)合，科學(xué)確定各指標(biāo)的權(quán)重，準(zhǔn)確地反映經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)等實(shí)際成效。其次是擴(kuò)大政績考核中的公眾參與。引入公眾評(píng)估相關(guān)指標(biāo)，并加大其在指標(biāo)體系中的權(quán)重。推進(jìn)考核全過程及結(jié)果的公開透明，接受公眾監(jiān)督。再次是引入認(rèn)同度評(píng)估法。認(rèn)同度評(píng)估法是指以被評(píng)估對(duì)象自我評(píng)估為基礎(chǔ)，由評(píng)估小組、專家、同行、服務(wù)對(duì)象等多個(gè)利益相關(guān)者對(duì)自評(píng)結(jié)果進(jìn)行認(rèn)同度判斷的評(píng)估方法。該方法能有效地解決信息不對(duì)稱、真實(shí)數(shù)據(jù)難以獲取、評(píng)估結(jié)果不準(zhǔn)確等問題。最后是強(qiáng)化政績考核結(jié)果的應(yīng)用。將考核結(jié)果及時(shí)反饋給干部們，幫助其提高績效。同時(shí)，與干部的任免、獎(jiǎng)懲、薪酬、培訓(xùn)學(xué)習(xí)等有機(jī)銜接。
構(gòu)建剛性的信息公開機(jī)制，促進(jìn)信息共享
2008年5月，《政府信息公開條例》正式實(shí)施，要求各級(jí)政府遵循公正、公平、便民的原則，及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息。近年來，政府信息公開雖成效明顯，但大量的政府信息仍未得到及時(shí)、準(zhǔn)確、完整、主動(dòng)地公開。如預(yù)決算的具體項(xiàng)目和具體支出用途、官員的詳細(xì)履歷、公共資源配置詳細(xì)信息、公共服務(wù)事項(xiàng)詳細(xì)信息、重大建設(shè)項(xiàng)目詳細(xì)信息等。這與公眾對(duì)政府信息的需求存在較大偏差，成為干部欺上瞞下的溫床。通過對(duì)典型案例的整理分析，可以發(fā)現(xiàn)，無論何種形式的欺上瞞下，干部都是利用了自身的信息優(yōu)勢地位欺騙上級(jí)、糊弄公眾。例如，在征地拆遷中，基層政府采用“化整為零”報(bào)批、偽造村民簽字同意文件等手段，騙取上級(jí)的土地審批，擅自降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，挪用、貪污補(bǔ)償款，進(jìn)行違法違規(guī)地強(qiáng)征強(qiáng)拆。這些違法違規(guī)行為，倚仗的是與上級(jí)、公眾之間存在的信息不對(duì)稱，上級(jí)不了解基層情況，村民不了解征地拆遷相關(guān)信息。若信息公開透明，那么基層政府便很難欺上瞞下、以權(quán)謀私了。完善信息公開機(jī)制，解決信息不對(duì)稱問題，是破解干部欺上瞞下困局的重要途徑。通過信息公開，使公眾能夠方便地獲取準(zhǔn)確、全面的政府信息不但可提高公眾對(duì)干部的監(jiān)督能力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)干部欺上瞞下的行為，讓欺上瞞下的干部“無處遁形”，而且也能夠打破干部的僥幸心理，自警自勵(lì)約束行為，不敢欺上瞞下。